Bancos multilaterales de desarrollo

Roy Culpeper 

Stephany Griffith-Jones 

daniel titulo hombre

En años recientes, el valioso papel que los bancos regionales y multilaterales de desarrollo pueden cumplir y cumplen efectivamente ha disfrutado de un reconocimiento más claro en círculos más amplios y siempre crecientes. Hay una vasta coincidencia en considerar como inestimable el papel positivo que han tenido estos bancos en la provisión de un financiamiento anticíclico, tras el derrumbe de los flujos privados de capitales a los países en desarrollo como resultado de la crisis noratlántica iniciada en 2007. Por otra parte, también se reconoce cada vez más la creciente necesidad de instrumentos para implementar estrategias nacionales o regionales de desarrollo de más largo plazo.

De tal modo, hoy es más digna de aprecio la contribución que (al aportar fondos tanto al sector público como al sector privado) los bancos de desarrollo, en los niveles multilateral, regional y nacional, hacen a la implementación y el financiamiento de estrategias y concepciones del desarrollo. También es interesante el hecho de que se haya destacado el papel de estos bancos por su importancia no sólo en las economías emergentes y en desarrollo, sino también en las economías desarrolladas. Así, el Banco Europeo de Inversiones tuvo un papel sobresaliente como entidad prestamista durante la crisis de la deuda en Europa, cuando cayeron los préstamos privados. En el plano de las naciones europeas, el Banco Público Alemán de Desarrollo (KfW), hoy el segundo banco comercial de Alemania,cumplió un papel muy positivo al facilitar un aumento anticíclico de los préstamos – por ejemplo a las pequeñas y medianas empresas (pymes)– durante la crisis, así como al financiar en una escala significativa a sectores claves, como los que invierten en recursos renovables. En Europa estas actitudes se perciben y se ponen de relieve como un modelo valioso para otros países. Francia acaba de crear un nuevo banco público de desarrollo, y el Reino Unido contempla la posibilidad de establecer una institución similar.Francia acaba de crear un nuevo banco público de desarrollo, y el Reino Unido contempla la posibilidad de establecer una institución similar.Francia acaba de crear un nuevo banco público de desarrollo, y el Reino Unido contempla la posibilidad de establecer una institución similar.

Sobre la base de sus éxitos hasta el día de hoy, este capítulo identifica cuatro funciones valiosas que parecen cruciales para los bancos nacionales, regionales y multilaterales de desarrollo:

• la provisión de financiamiento anticíclico, especialmente en apoyo de la inversión; 
• el respaldo a las estrategias nacionales de desarrollo de más largo plazo; 
• la movilización de mayores recursos, por ejemplo por medio de apalancamientos y combinaciones de préstamos y subvenciones, y 
• el financiamiento de la provisión de bienes públicos. 

Antes de examinar estas funciones con mayor detalle, parece importante destacar que los bancos de desarrollo deben concebirse y analizarse como un sistema en el que hay sinergias y complementariedades entre ellos en los niveles multilateral, regional y nacional. Aludimos aquí al concepto de densificación en el plano institucional, que implica una mejor articulación entre los bancos multilaterales de desarrollo (BMD) y sus similares regionales y nacionales para la determinación de objetivos de desarrollo y la asignación de recursos.1 Los bancos regionales y nacionales de desarrollo tienen –en términos generales– mandatos similares a los BMD, lo cual da lugar a enormes complementariedades y sinergias potenciales que deben aprovecharse aún más. Así, los bancos multilaterales y regionales de desarrollo parecen cumplir mucho mejor sus funciones,entre ellas, la de aportar financiamiento anticíclico y apoyar el desarrollo productivo, si trabajan en estrecho contacto con sus similares nacionales. De manera análoga, los bancos nacionales de desarrollo pueden operar mejor si cuentan con el respaldo financiero y técnico de los bancos multilaterales y regionales. Es preciso, en consecuencia, que pensemos en términos de asociaciones financieras entre lo público y lo privado, pero también –y sobre todo– de asociaciones multilaterales/regionales y nacionales.que pensemos en términos de asociaciones financieras entre lo público y lo privado, pero también –y sobre todo– de asociaciones multilaterales/regionales y nacionales.que pensemos en términos de asociaciones financieras entre lo público y lo privado, pero también –y sobre todo– de asociaciones multilaterales/regionales y nacionales.

El cambiante paisaje económico y social mundial pone de relieve la necesidad de encontrar un marco de consenso para el financiamiento del desarrollo sobre la base del pragmatismo, es decir, de la identificación de políticas que se ajusten a las circunstancias y condiciones de países que tienen profundas diferencias entre sí (Rogers, 2010; Rodrik, 2008). En ese contexto, tanto los bancos multilaterales como los bancos regionales y nacionales de desarrollo pueden y deben tener un papel activo.

1 Al hablar de densificación nos referimos a la interacción y la vinculación crecientes entre instituciones e instrumentos financieros en los planos mundial, regional y nacional. La densificación también puede implicar el aprovechamiento de las complementariedades entre los BMD y los intermediarios financieros privados. Esto puede redundar en una mejor articulación a nivel institucional y también en una mayor densificación en lo concerniente a los instrumentos, ya que así se incrementan la cantidad y la especificidad de los instrumentos financieros que los agentes tienen a su disposición para manejar diferentes tipos de riesgos.

 

i. los bmd, prioridades sectoriales y tipos de préstamos 

En la actualidad los BMD tienen objetivos y prioridades que van desde la provisión de financiamiento para la inversión –tanto capital humano como capital físico, mientras la inversión en infraestructura vuelve a cobrar renovada importancia– hasta el apoyo al desarrollo productivo y social (vía el financiamiento de la inversión en salud y educación), el respaldo a la reforma de políticas y la construcción de capacidades, así como el aporte de fondos para mitigar el cambio climático y adaptarse a él, entre otros objetivos estratégicos. Los préstamos indirectos a las pymes, a través de préstamos globales, es también un área importante para los BMD, como veremos más adelante. En realidad, las prioridades de los BMD han evolucionado a lo largo del tiempo, y es probable que sigan haciéndolo.

 La asistencia financiera que los BMD proporcionan a los países en desarrollo asume típicamente la forma de préstamos o subvenciones para proyectos de inversión y préstamos en apoyo de la reforma de políticas. Las iniciativas beneficiadas con los préstamos pueden variar de grandes proyectos de infraestructura a proyectos sociales, incluidos los programas de salud o educación. Por otro lado, los préstamos en apoyo de la reforma de políticas suministran financiación a los gobiernos a cambio de que estos se comprometan a emprender ciertas reformas o llevar a la práctica determinadas políticas sectoriales (Nelson, 2012).

Por lo común, los BMD operan a través de dos ventanillas o servicios de préstamos. La primera es la ventanilla de préstamos no concesionarios, que provee de asistencia financiera en condiciones de mercado. La segunda es la ventanilla de préstamos concesionarios, orientada a dar asistencia financiera en condiciones más favorables que las ofrecidas por los mercados.

Los instrumentos utilizados por los BMD en las ventanillas no concesionarias constituyen de ordinario préstamos, pero también incluyen inversiones en acciones y garantías de crédito. Según cuál sea el BMD, el financiamiento a través de esta ventanilla se extiende a Estados de renta media, algunos Estados de renta baja con buenos antecedentes crediticios y al sector privado de los países en desarrollo

Lo habitual es que el capital de un banco regional/multilateral de desarrollo (BRD/BMD) lo aporten sus países miembros, lo cual permite tomar dinero de los mercados financieros internacionales a tasas de interés bajas, por lo común las mismas que tiene a su disposición el gobierno de un país desarrollado en su mercado financiero interno. Luego, el BMD utiliza su ventanilla no concesionaria para ofrecer esos recursos a los prestatarios a tasas de interés más bajas que las que estos tendrían que pagar a los bancos comerciales.

La ventanilla concesionaria difiere de la recién descrita en el hecho de ofrecer préstamos o subvenciones a tasas de interés significativamente más bajas que las del mercado a gobiernos de países de renta baja. El financiamiento de este tipo de préstamos procede sobre todo de los compromisos y aportes de los países desarrollados, normalmente por medio de asignaciones de sus programas de ayuda exterior; de las ganancias de las operaciones de los BMD a través de sus préstamos no concesionarios a países de renta media, y de reintegros de capital hechos por receptores de préstamos concesionarios anteriores.

El cuadro 1 resume las áreas recién examinadas en el caso de seis BMD y describe los tipos de financiamiento proporcionado a través de las distintas ventanillas (concesionaria y no concesionaria) y los sectores (público o privado) hacia los que se dirige la financiación. Por ejemplo, dentro del Grupo del Banco Mundial, el Banco Internacional de Reconstrucción y Fomento (BIRF) constituye la institución no concesionaria y ofrece préstamos y garantías de crédito en términos no concesionarios, principalmente a Estados de renta media. También perteneciente al Grupo del Banco Mundial, la Asociación Internacional de Fomento (AIF) representa la ventanilla concesionaria y ofrece préstamos y subvenciones de esas características a Estados de renta baja,en tanto que la Corporación Financiera Internacional (CFI) es la “ventanilla del sector privado” del grupo y proporciona financiamiento no concesionario (préstamos, inversión en acciones y garantías) a empresas del sector privado de países en desarrollo. Del mismo modo, el Banco Africano de Desarrollo (BAFD) presta en condiciones no concesionarias a Estados de renta media de la región y a algunos Estados de renta baja y empresas privadas con un historial de solvencia; por su parte, el Fondo Africano de Desarrollo (FAFD) otorga préstamos y subvenciones concesionarios a países de bajos ingresos de esa región.el Banco Africano de Desarrollo (BAFD) presta en condiciones no concesionarias a Estados de renta media de la región y a algunos Estados de renta baja y empresas privadas con un historial de solvencia; por su parte, el Fondo Africano de Desarrollo (FAFD) otorga préstamos y subvenciones concesionarios a países de bajos ingresos de esa región.el Banco Africano de Desarrollo (BAFD) presta en condiciones no concesionarias a Estados de renta media de la región y a algunos Estados de renta baja y empresas privadas con un historial de solvencia; por su parte, el Fondo Africano de Desarrollo (FAFD) otorga préstamos y subvenciones concesionarios a países de bajos ingresos de esa región.

 

Vale la pena mencionar que, a pesar del predominio del sector público entre los beneficiarios de los recursos de los BMD, el sector privado ha ido ganando importancia con el paso del tiempo. Como lo muestra la figura 1, a comienzos del presente siglo el sector privado sólo representaba el 11% de los préstamos totales otorgados por los BMD, pero en 2008, al iniciarse la crisis financiera internacional, su participación ya llegaba casi al 30%. Con todo, esa participación experimentó una importante caída durante la crisis, como también había ocurrido en crisis anteriores. Tras la recuperación, los préstamos de los BMD al sector privado también se recuperaron, hasta superar el 30% en 2012.

El financiamiento de los BMD al sector privado adoptó hasta hace poco la forma de préstamos directos destinados a proyectos; luego, estos bancos multilaterales decidieron reorientar sus fondos hacia el apoyo a las instituciones financieras nacionales de los países en desarrollo (Curmally y otros, 2005).

En efecto, el volumen de préstamos otorgados por los BMD a intermediarios financieros nacionales de países en desarrollo –instituciones que a su vez prestan o invierten en proyectos– experimentó un considerable crecimiento en los últimos años. Basta un ejemplo: en 2009 el sector de servicios financieros representó el 40% de los préstamos de los BMD al sector privado (era apenas el 15% en 2003) y el 60% de la inversión de estos bancos en acciones de empresas privadas (en 2003 la proporción era aproximadamente del 30%) (Perry, 2011).

El crecimiento de la participación del financiamiento a través de intermediarios financieros responde al hecho de que este es un modo más eficiente y concreto de canalizar fondos, sobre todo a pymes, dado que los BMD no tienen ni los recursos, ni el personal, ni el conocimiento detallado necesarios para atender directamente a esas empresas. Además, el financiamiento indirecto de las pymes mediante las instituciones financieras nacionales puede contribuir a mejorar la capacidad de los mercados financieros en los países en desarrollo (Curmally y otros, 2005).

Sin embargo, la canalización de una gran parte de los recursos a través de intermediarios financieros privados tiene algunos inconvenientes. En primer lugar, no garantiza la implementación y el monitoreo adecuados de las prioridades de los gobiernos nacionales en materia de desarrollo. Además, es difícil verificar si las ventajas de costo de los préstamos de los BMD (que por lo común tienen una calificación crediticia AAA) son transmitidas por los bancos privados a los prestatarios finales, por ejemplo, cuando se trata de pymes. Para alcanzar los beneficios de una mayor integración de las instituciones financieras nacionales con los bancos regionales y multilaterales de desarrollo, y asegurar también la financiación e implementación de las prioridades nacionales en las cuestiones de desarrollo, parece indudable que es más conveniente otorgar un papel mayor a los bancos nacionales (o públicos) de desarrollo. A decir verdad, los bancos nacionales de desarrollo son en muchos aspectos los socios naturales de sus análogos regionales y multilaterales, como se señaló en la introducción. Esta es, desde luego, una manera de complementar el papel que cumplen las instituciones financieras privadas. Los bancos públicos de desarrollo, en efecto, también pueden apoyar el desarrollo de mercados nacionales de capitales, por ejemplo, mediante la introducción de instrumentos anticíclicos basados en el mercado, como veremos más adelante.

ii. los desafíos que los bmd tienen por delante: cómo llegar a un equilibrio en la agenda entre la estabilidad y el desarrollo

 En años recientes las partes interesadas han llegado a reconocer los diferentes papeles desempeñados por los bancos multilaterales de desarrollo. Dentro del contexto de una agenda de desarrollo posterior a 2015, los BMD pueden tener varios papeles y funciones diferentes. Esas funciones deberían combinar y equilibrar las orientadas a la promoción de la estabilidad con las orientadas a la promoción del desarrollo, en el sentido amplio de la palabra, e incluir: a) medidas anticíclicas en respaldo de la estabilidad macrofinanciera, así como de las inversiones a largo plazo; b) el apoyo a las estrategias nacionales de desarrollo; c) un aporte a la movilización de mayores recursos, por ejemplo, por medio del apalancamiento y la combinación de préstamos y subvenciones, y d) el financiamiento de bienes públicos globales.

Estas funciones deben situarse en un contexto de interconectividad entre los bancos multilaterales, regionales y nacionales de desarrollo. Los bancos multilaterales y regionales pueden mejorar el desempeño de sus funciones, entre ellas, la provisión de financiamiento anticíclico y el apoyo al desarrollo productivo, si trabajan en estrecho contacto con los bancos nacionales. De manera similar, los bancos nacionales de desarrollo pueden operar mejor si cuentan con el respaldo financiero y técnico de los bancos multilaterales y regionales. Así, es importante plantear las cosas no sólo desde el punto de vista de las sinergias entre lo público y lo privado, sino también en términos de las sinergias entre lo multilateral/regional y lo nacional.

1. préstamos anticíclicos, especialmente en apoyo de las inversiones y el crecimiento sostenido 

Una primera función valiosa es la que desempeñan los bancos de desarrollo cuando los préstamos privados caen de manera pronunciada o se derrumban, sobre todo durante las crisis financieras. Esa función es particularmente crucial para contribuir a mantener las inversiones de largo plazo –incluidas las destinadas a la infraestructura–, asegurar de tal modo la continuidad de los proyectos existentes y ayudar a poner en marcha otros, que sean valiosos tanto para el crecimiento a corto plazo como para el desarrollo a largo plazo.

La crisis noratlántica mostró que todos los bancos multilaterales de desarrollo, la mayor parte de los regionales y algunos nacionales, tanto del mundo desarrollado como del mundo en desarrollo, aumentaron de manera significativa el total de sus préstamos a los países en desarrollo durante los años en que estos fueron más afectados por esa crisis (lo hicieron por medio de la rápida expansión de los mecanismos vigentes, así como a través de otros especialmente creados, como la Ventanilla de Respuesta a la Crisis del Banco Mundial).

Como lo muestra el cuadro 2, es alentador que, en conjunto, los BMD incrementaran sus compromisos de préstamo a las economías emergentes y en desarrollo un 72% entre 2008 y 2009, año en que los flujos de capitales privados a esos países cayeron de manera más pronunciada a raíz de la crisis financiera global. Sus desembolsos también tuvieron un crecimiento significativo ese mismo año, un 40%, aunque menor, sin embargo, que el de los compromisos. Ese aumento representaba una gran respuesta anticíclica que ayudó a sostener la inversión en aquellos países por encima de los niveles que habría tenido sin ella.Estos préstamos de los bancos multilaterales y regionales de desarrollo –así como los de los bancos nacionales en los países en desarrollo (como el Banco Nacional de Desarrollo Económico y Social [BNDES] de Brasil y varias instituciones nacionales asiáticas)– también contribuyeron a dar continuidad al financiamiento del comercio en los casos en que las líneas comerciales privadas caían. En años posteriores, una vez terminada o moderada la crisis, y en especial después de 2010, los préstamos se redujeron tanto en términos de compromisos como de desembolsos (véase cuadro 2).los préstamos se redujeron tanto en términos de compromisos como de desembolsos (véase cuadro 2).los préstamos se redujeron tanto en términos de compromisos como de desembolsos (véase cuadro 2).

Sin embargo, la respuesta anticíclica de los BMD podía mejorarse aún más, dado que proporcionalmente fue mucho más reducida para los países de renta baja que para los países de renta media, y también, con frecuencia, más lenta en el caso de los desembolsos que en el de los compromisos (véase cuadro 2; se encontrarán más detalles en, por ejemplo, Griffith-Jones, 2012). Así, los desembolsos del Banco Mundial-AIF para el África subsahariana apenas se expandieron en los primeros años de la crisis transatlántica. En parte, la lentitud de los desembolsos se debió, en algunos casos, al hecho de que muchos de los préstamos de los BMD están ligados a proyectos. Para fortalecer su respuesta anticíclica, esos bancos también necesitan ocuparse de algunas de las restricciones que enfrentan, incluida la falta de flexibilidad de sus carteras de inversiones.

Los desembolsos para grandes proyectos de desarrollo que exigen una inversión discontinua (los de infraestructura, por ejemplo) pueden ser difíciles de ordenar de manera anticíclica, según cuál sea el escalonamiento temporal de la ejecución del proyecto. Tal vez no sea posible hacer grandes desembolsos en la fase baja del ciclo si esos proyectos no los requieren en ese momento. En cambio, puede llegar a ser mucho más fácil implementar de manera anticíclica los desembolsos de los préstamos a proyectos o empresas más pequeñas (pymes, por ejemplo).

Para mejorar la capacidad anticíclica de los BMD, estos deberían expandir y dar un mayor uso a los instrumentos que se utilizan con ese fin. Entre los instrumentos actualmente disponibles que pueden utilizarse de manera anticíclica se cuentan, entre otros, los préstamos en moneda local o los atados al producto interno bruto (PIB), pero también otros menos discutidos como las garantías o los préstamos anticíclicos, que admiten una moratoria del servicio de la deuda en caso de shocks externos. El tipo de instrumentos que pueden usarse incluye no sólo los préstamos sino también las garantías. Ilustremos esta cuestión: un BMD podría emitir, en beneficio de prestamistas privados, garantías que entren en vigencia cuando estos reduzcan su exposición a un prestatario si, según la evaluación del BMD,los fundamentos a largo plazo de dicho prestatario siguen siendo sólidos. Cuando los prestamistas restablezcan los desembolsos del préstamo, esas garantías caducarán. Una garantía contingente de esta naturaleza exigiría que los BMD utilizaran modelos de evaluación del riesgo con un horizonte más amplio que los empleados por los prestamistas privados, y debería estar redactada de manera tal que evitara los problemas de riesgo moral y selección adversa. Una idea conexa sería la creación de organismos o fondos regionales de garantía para permitir que países vecinos con intereses comunes, por ejemplo, en desarrollo de infraestructura, compartieran los riesgos. Un mecanismo de esas características, que podría contar con el respaldo de bancos regionales o subregionales de desarrollo,sería de interés tanto para los países con calificaciones de riesgo más altas (en cuanto beneficiarios del desarrollo de la infraestructura) como para los países con calificaciones más bajas (que de otro modo tal vez no serían considerados solventes) (véase Ocampo y Griffith-Jones, 2008).

Los préstamos en moneda local son valiosos porque evitan desfases cambiarios que pueden ser muy perjudiciales cuando hay flujos de capitales volátiles u otros shocks externos; también ayudan a los países a desarrollar sus mercados nacionales de bonos (en moneda local), que representan una fuente más estable de financiamiento local. La consolidación de los mercados de bonos en moneda local también brinda a los inversores institucionales la oportunidad de financiar sus propias obligaciones con activos de renta fija y largo plazo. En los países en desarrollo, la emisión de bonos en moneda local se ha incrementado con rapidez desde la crisis financiera del Este de Asia. En particular, para buscar alternativas a los desfases cambiarios y los flujos de capitales volátiles a través de las fronteras,los países de esa región desarrollaron sus propios mercados de bonos (en moneda local), que también son una fuente más estable de financiación local para los sectores público y privado (Ocampo y Griffith-Jones, 2008). Cuando es viable, un mercado nacional de bonos también da a los gobiernos mayor libertad para llevar adelante políticas anticíclicas y administrar mejor las fluctuaciones del tipo de cambio mediante una intervención que las esteriliza. Además de reducir la vulnerabilidad a los desfases cambiarios y las interrupciones súbitas asociadas a la toma de préstamos externos, la consolidación de los mercados de bonos en moneda local también brinda a inversores institucionales, como compañías de seguros y fondos de pensión, la oportunidad de financiar sus obligaciones con activos de renta fija y largo plazo.Los mercados de bonos en moneda local enfrentan restricciones generales similares a las señaladas más adelante para los bonos atados al PIB, sobre todo en lo concerniente a la fijación de precios y la liquidez. Por otra parte, en muchos países en desarrollo el necesario marco interno institucional y de políticas tiende a ser débil. Esas restricciones abarcan una gama de cuestiones, desde lo técnico (por ejemplo, plataformas de comercio electrónico y sistemas de compensación y liquidación) hasta lo legal y regulatorio (provisión de información y transparencia) y lo institución (falta de agencias de calificación crediticia e instrumentos de cobertura).en muchos países en desarrollo el necesario marco interno institucional y de políticas tiende a ser débil. Esas restricciones abarcan una gama de cuestiones, desde lo técnico (por ejemplo, plataformas de comercio electrónico y sistemas de compensación y liquidación) hasta lo legal y regulatorio (provisión de información y transparencia) y lo institución (falta de agencias de calificación crediticia e instrumentos de cobertura).en muchos países en desarrollo el necesario marco interno institucional y de políticas tiende a ser débil. Esas restricciones abarcan una gama de cuestiones, desde lo técnico (por ejemplo, plataformas de comercio electrónico y sistemas de compensación y liquidación) hasta lo legal y regulatorio (provisión de información y transparencia) y lo institución (falta de agencias de calificación crediticia e instrumentos de cobertura).

Los países en desarrollo necesitarán tiempo y un esfuerzo considerable para enfrentar esos desafíos institucionales y de políticas. Los BMD pueden, en este aspecto, hacer un importante aporte. Podrían ampliar su toma de préstamos en monedas locales, algo que el Grupo del Banco Mundial, el Grupo del BID, la CAF (hoy Banco de Desarrollo de América Latina) y el Banco Asiático de Desarrollo han hecho en limitada medida en algunos de los países prestatarios que los integran, principalmente para ofrecer préstamos en moneda local a clientes del mismo país.

El Grupo del Banco Mundial también ha puesto en marcha dos programas, el Fondo Global de Bonos en Moneda Local para los Mercados Emergentes (GEMLOC, por su sigla en inglés) y la iniciativa Desarrollo Institucional Eficiente del Mercado de Valores (ESMID, por su sigla en inglés) para fortalecer los mercados de bonos estatales y no estatales, respectivamente. El objetivo específico del GEMLOC es dar respaldo a los mercados de bonos en moneda local de gobiernos de países con mercados emergentes, a fin de aumentar su atractivo como receptores de inversiones y despertar el interés de inversores nacionales e internacionales. El programa funciona con un administrador global de inversiones con renta fija, el PIMCO, encargado de promover la inversión institucional en bonos de mercados emergentes denominados en moneda local.Ha creado además un fondo de índice de bonos, el GEMX, que abarca bonos soberanos en moneda local de veinticuatro países; este fondo pondera esos países en función de indicadores del tamaño del mercado y su atractivo para la inversión. Por último, el GEMLOC proporciona asesoramiento para fortalecer los mercados de bonos en moneda local con el objeto de aumentar su calidad como destino de inversión y atraer nuevas inversiones. Debe señalarse, con todo, que la inversión externa en mercados nacionales de bonos podría ser otra manera de generar flujos procíclicos.el GEMLOC proporciona asesoramiento para fortalecer los mercados de bonos en moneda local con el objeto de aumentar su calidad como destino de inversión y atraer nuevas inversiones. Debe señalarse, con todo, que la inversión externa en mercados nacionales de bonos podría ser otra manera de generar flujos procíclicos.el GEMLOC proporciona asesoramiento para fortalecer los mercados de bonos en moneda local con el objeto de aumentar su calidad como destino de inversión y atraer nuevas inversiones. Debe señalarse, con todo, que la inversión externa en mercados nacionales de bonos podría ser otra manera de generar flujos procíclicos.

Por su parte, el ESMID (administrado por la CFI, organismo afiliado al Banco Mundial) se concentra en los mercados no gubernamentales de bonos para financiar sectores con alto impacto en el desarrollo, como la infraestructura, la vivienda y las microfinanzas. El programa vincula el desarrollo del marco institucional y de políticas con transacciones de demostración específicas. Como el GEMLOC, también presta servicios de capacitación y asesoramiento. Esta iniciativa ha puesto en marcha dos proyectos piloto, uno en la Comunidad de África Oriental y otro en Nigeria. El primero de ellos tiene una dimensión innovadora: su apoyo a la regionalización de los mercados de capitales en la Comunidad. Esto es importante para los países africanos más pequeños y de bajos ingresos,que tienen mercados cuyo tamaño limita sus posibilidades de desarrollo de mercados de capitales en el plano nacional.

Otro instrumento anticíclico que podrían utilizar los BMD son los bonos atados al PIB; estos servirían para estabilizar las políticas fiscales al contener los gastos en épocas de crecimiento acelerado y proporcionar un “espacio de políticas” para elevar el gasto o reducir los impuestos durante las crisis. Los inversores encontrarían oportunidades para tomar posición sobre las perspectivas de crecimiento futuro de los países y diversificar sus posiciones en una serie de países con tasas de crecimiento no correlacionadas. Los bonos atados al PIB contribuirían a evitar las perturbaciones e incertidumbres que las situaciones de crisis de endeudamiento y falta de pago entrañan tanto para prestatarios como para inversores.

Una vez que se establece la viabilidad del mercado para el endeudamiento atado al crecimiento, es muy probable que los países que atraviesan un buen momento despeguen. Por eso los BMD pueden tener un valioso papel como “formadores de mercados”. Lo pueden hacer directamente, si conforman una cartera de sus préstamos ajustados por el PIB de sus miembros prestatarios y los venden de manera individual, o si los titulizan y venden el paquete a inversores en busca de una cartera diversificada (Ocampo y Griffith-Jones, 2008). Otra alternativa es que esos bancos desempeñen un papel similar al de un catalizador y coordinen la emisión simultánea de una masa crítica de bonos ajustados por el PIB en los mercados internacionales (Culpeper, 2012b).Si bien en un comienzo se creía que los bonos ajustados por el PIB eran más adecuados para los países emergentes y en desarrollo, la crisis noratlántica iniciada en 2007 mostró su valor potencial también para las economías desarrolladas.

2. apoyo a las estrategias nacionales de desarrollo 

Uno de los papeles claves que pueden tener los bancos regionales y multilaterales de desarrollo es el de la provisión de financiamiento a mediano y largo plazo. A lo largo de su historia, la función básica de los bancos multilaterales consistió en aportar fondos directos a los gobiernos para contribuir a financiar las obras de infraestructura, la agricultura, el desarrollo de los recursos naturales y, en mucha menor medida, las manufacturas. En los países cuyos mercados de capitales han evolucionado hasta incluir el financiamiento de largo plazo o atraer a inversores extranjeros, el papel de los bancos multilaterales ha pasado a ser ahora el de ayudar a atraer esos flujos con un vencimiento apropiado, por ejemplo, mediante cofinanciación, garantías y otros mecanismos. Sin embargo, aun en países con sólidos mercados de capitales,sigue siendo de importancia la inversión pública en su función de apoyar a sectores específicos que no consiguen financiamiento suficiente en el mercado. Los proyectos de infraestructura, por ejemplo, suelen estar subfinanciados cuando las utilidades comerciales son más bajas que las utilidades sociales o si los mercados privados no quieren comprometerse por todo el plazo exigido. Cuando hay fallas de coordinación, los bancos de desarrollo pueden ser fundamentales en la ayuda que presten para coordinar diferentes actores, por ejemplo cuando se trata de reunir grandes y complejos paquetes de inversores y prestamistas privados para financiar obras de infraestructura como pueden ser, entre otros, los proyectos hidroeléctricos (Spratt, Griffith-Jones y Ocampo, 2013).Es especialmente conveniente que así suceda en el caso de los proyectos intrarregionales, sometidos a las leyes y regulaciones de distintos países. Como pasa en el sector de la infraestructura, otros sectores productivos, como la agricultura y las manufacturas, sufren con frecuencia una financiación insuficiente. Desde el punto de vista de los mercados privados, tal vez sea demasiado riesgoso invertir en algunas actividades de esos sectores, y las utilidades privadas pueden ser demasiado bajas para garantizar un flujo adecuado de fondos. Pero desde el punto de vista de las estrategias nacionales de desarrollo, dichos sectores son por lo común fundamentales para el cumplimiento de metas nacionales de crecimiento económico y generación de ingresos y empleos, y, en consecuencia, están asociados a elevadas tasas de utilidad social.sometidos a las leyes y regulaciones de distintos países. Como pasa en el sector de la infraestructura, otros sectores productivos, como la agricultura y las manufacturas, sufren con frecuencia una financiación insuficiente. Desde el punto de vista de los mercados privados, tal vez sea demasiado riesgoso invertir en algunas actividades de esos sectores, y las utilidades privadas pueden ser demasiado bajas para garantizar un flujo adecuado de fondos. Pero desde el punto de vista de las estrategias nacionales de desarrollo, dichos sectores son por lo común fundamentales para el cumplimiento de metas nacionales de crecimiento económico y generación de ingresos y empleos, y, en consecuencia, están asociados a elevadas tasas de utilidad social.sometidos a las leyes y regulaciones de distintos países. Como pasa en el sector de la infraestructura, otros sectores productivos, como la agricultura y las manufacturas, sufren con frecuencia una financiación insuficiente. Desde el punto de vista de los mercados privados, tal vez sea demasiado riesgoso invertir en algunas actividades de esos sectores, y las utilidades privadas pueden ser demasiado bajas para garantizar un flujo adecuado de fondos. Pero desde el punto de vista de las estrategias nacionales de desarrollo, dichos sectores son por lo común fundamentales para el cumplimiento de metas nacionales de crecimiento económico y generación de ingresos y empleos, y, en consecuencia, están asociados a elevadas tasas de utilidad social.otros sectores productivos, como la agricultura y las manufacturas, sufren con frecuencia una financiación insuficiente. Desde el punto de vista de los mercados privados, tal vez sea demasiado riesgoso invertir en algunas actividades de esos sectores, y las utilidades privadas pueden ser demasiado bajas para garantizar un flujo adecuado de fondos. Pero desde el punto de vista de las estrategias nacionales de desarrollo, dichos sectores son por lo común fundamentales para el cumplimiento de metas nacionales de crecimiento económico y generación de ingresos y empleos, y, en consecuencia, están asociados a elevadas tasas de utilidad social.otros sectores productivos, como la agricultura y las manufacturas, sufren con frecuencia una financiación insuficiente. Desde el punto de vista de los mercados privados, tal vez sea demasiado riesgoso invertir en algunas actividades de esos sectores, y las utilidades privadas pueden ser demasiado bajas para garantizar un flujo adecuado de fondos. 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En síntesis, muchos sectores y países pueden carecer por completo de acceso a los inversores y prestamistas privados para obtener financiación con un vencimiento apropiado. Cuando así ocurre, los bancos multilaterales de desarrollo tienen un importante papel, el de financiar proyectos de importancia estratégica o nacional y trabajar en colaboración tanto con los gobiernos como con los bancos nacionales de desarrollo. En este, como en otros casos, los préstamos otorgados por los bancos regionales y multilaterales de desarrollo están claramente justificados, porque los mercados son fragmentarios o inexistentes. Esta situación se torna más problemática después de las crisis, cuando el financiamiento privado – por ejemplo, para obras de infraestructura– cae de manera significativa o se agota. Por añadidura, cuando hay externalidades importantes,como en el financiamiento de las energías renovables y más limpias –que implican beneficios sociales superiores a los beneficios privados, debido a la menor emisión de carbono y a que los proyectos no producen utilidades plenamente comerciales–, los bancos de desarrollo pueden desempeñar un papel vital, como examinaremos más adelante.

Un aspecto particular en que los BMD pueden colaborar con las estrategias nacionales de desarrollo es su contribución a mejorar la inclusión financiera en los sectores tradicionalmente excluidos del sector financiero formal. La inclusión financiera de los hogares, y en especial de las pymes, es un prerrequisito del desarrollo productivo, la innovación y la elevación de la productividad. En los sistemas financieros no inclusivos, las pequeñas empresas y los individuos pobres suelen no tener acceso a la financiación. Esta situación se transforma a su vez en un mecanismo que refuerza las desigualdades, dado que esos sectores excluidos sólo podrán contar con sus propios ingresos y recursos para educarse, poner en marcha un negocio, invertir o aprovechar oportunidades comerciales prometedoras, por ejemplo. 

Según el Grupo Consultivo de Ayuda a la Población Más Pobre (CGAP, 2012), la inclusión financiera implica que los hogares y los comercios tengan acceso a servicios financieros apropiados y puedan usarlos eficazmente. Esos servicios deben prestarse de manera responsable y sostenible, en un entorno bien regulado. Como dice Reddy (2010), la idea de la inclusión financiera no debe asimilarse a una política agresiva de préstamos como la que llevó a la crisis de las subprime en los Estados Unidos, que dio mala reputación a la posibilidad de un mayor acceso a los servicios financieros.

En la mayoría de los países en desarrollo el acceso a la financiación, tanto por parte de individuos como de pequeñas empresas, es aún una cuestión que demanda una acción política. En general, los sistemas financieros de los países en desarrollo exhiben problemas de segmentación y excluyen a amplias franjas del sector productivo, como las pequeñas y medianas empresas, así como a individuos situados en el extremo más bajo de la escala de ingresos, con consecuencias que, como es evidente, agravan la pobreza y la desigualdad.

Los BMD ya tienen instrumentos mediante los cuales pueden actuar para promover la inclusión financiera, muy en particular el Grupo Consultivo de Ayuda a la Población Más Pobre (conocido por su sigla en inglés, CGAP),2 al que debe darse crédito por el considerable volumen de trabajo que ha acometido bajo la forma de investigaciones, defensa de causas y asistencia técnica. Sin embargo, será preciso convencer a los miembros del CGAP (incluidos no sólo los principales BMD sino unos cuantos organismos donantes bilaterales) de adoptar una concepción más amplia de la inclusión financiera, que vaya más allá de las instituciones de microfinanzas para abarcar el sector financiero dominante (incluidos los bancos de propiedad estatal), así como las instituciones financieras basadas en la comunidad.

El acceso de las pymes al financiamiento constituye una preocupación política clave en las economías de todo el mundo, dado que esas empresas son cruciales para lograr un crecimiento y un desarrollo sostenibles en el planeta. Las pymes tienen un papel decisivo en la mayoría de las economías basadas en mercados, como proveedoras de empleo y oportunidades de ingresos, y vehículos de innovación y crecimiento. Representan en promedio el 67 y el 45% del empleo formal total en el sector manufacturero de los países de renta alta y los países en desarrollo, respectivamente, y tienen además una participación considerable en el PIB (World Bank, 2008).

Las pymes se refieren constantemente a los serios obstáculos que, a diferencia de las empresas más grandes, deben enfrentar para acceder al financiamiento. A su vez, esos obstáculos financieros más considerables se reflejan en sus patrones de financiación, dado que las pymes tienden a utilizar una cantidad significativamente más baja de fondos externos que las empresas más grandes para invertir en capital de trabajo y activos fijos.

Las pruebas de la comparación entre países muestran que la brecha en el acceso al crédito financiero entre las pymes y las empresas grandes es mucho más pequeña en los países de renta más alta que en los países en desarrollo (véase figura 2). Y en las regiones en desarrollo, las grandes empresas acceden a los créditos dos veces más que las pequeñas (véase figura 3). Sin embargo, la crisis de la deuda en la zona del euro ha reducido el acceso al crédito privado de las pymes, lo cual demuestra que ni siquiera las economías desarrolladas están exentas de caídas cíclicas de dicho crédito, que a su turno exigen a los bancos públicos de desarrollo la implementación de medidas compensatorias.

Cuando el acceso al financiamiento externo es limitado, la capacidad de producción de las empresas y su aptitud para crecer y prosperar se ven restringidas, ya que, para funcionar, dependen necesariamente de sus propios recursos. Esto genera un círculo vicioso que mantiene las unidades de producción más pequeñas en un estado permanente de vulnerabilidad y bajo crecimiento, con vastas consecuencias sociales en materia de pobreza y desigualdad.

Una razón de ser común a los bancos de desarrollo e instituciones similares, tanto en los países industrializados como en los países en desarrollo, es la de proporcionar financiamiento a las pymes, que suelen ser demasiado reducidas y riesgosas para despertar el interés de la mayoría de los prestamistas comerciales.

Muchas pymes incipientes no sobreviven demasiado, pero generan beneficios que se extienden más allá de su vida útil. Esa escasa supervivencia hace que los mercados privados tiendan a subinvertir en las pymes. Los bancos estatales que se concentran en prestar a estas empresas están preparados para superar ese fracaso del mercado, ya que diseñan sus préstamos y otros servicios en función de satisfacer las necesidades particulares de las pequeñas empresas que son sus clientes, por ejemplo a través del asesoramiento y la asistencia técnica.

Aunque prestar a las pymes es un asunto riesgoso, la experiencia ha demostrado que puede hacerse de manera comercialmente viable. Señalemos un ejemplo: el Banco de Desarrollo de Canadá (BDC) está obligado por ley a entregar utilidades a su único accionista, el gobierno federal y la entidad cumplió esa exigencia anualmente a lo largo de la última década. Ha podido hacerlo porque actúa en forma independiente, a distancia y sin interferencia del gobierno (Culpeper, 2012a). Entre los intermediarios dignos de nota que se ocupan de ofrecer préstamos a las pymes de países con mercados emergentes están el Fondo de Garantía de Crédito para la Pequeña y Mediana Empresa de Taiwán (Taiwan SMEG, por su sigla en inglés) y el Banco de Desarrollo para las Pequeñas Industrias de la India (SIDBI, por su sigla en inglés).

En la actualidad los BMD facilitan el otorgamiento de préstamos a las pymes de los países en desarrollo. Sus actividades podrían expandirse mediante los mecanismos ya existentes y otros por crearse. Podrían financiar, en primer lugar, a intermediarios como los bancos nacionales de desarrollo que tienen buenos antecedentes en materia de préstamos a pymes. Los préstamos otorgados a estas estarían normalmente denominados en moneda local y serían de entre mediano y largo plazo. A fin de evitar los desfases cambiarios y de vencimiento, podría disponerse que el financiamiento de los BMD a sus similares nacionales o a otros intermediarios de las pymes se haga en moneda nacional, sobre la base de sus propios préstamos en el mercado nacional, y que consista en líneas de crédito a largo plazo para représtamo a las pequeñas y medianas empresas.

No todos los bancos nacionales de desarrollo están necesariamente bien posicionados para satisfacer las necesidades financieras de las pequeñas empresas. Algunos, como sus pares del sector privado, no son expertos en cubrir las necesidades de una clientela de pequeñas y medianas empresas. Para otros, el costo de prestar un servicio a las pymes puede significar un recorte de su tasa prevista de rentabilidad. En ese contexto, otros tipos de intermediarios, como las cooperativas de crédito y los bancos comunitarios, pueden proponer ideas valiosas y ofrecer canales para satisfacer las necesidades financieras de las pymes.

En Alemania, por ejemplo, el Sparkassen Finanzgruppe (Grupo Financiero de Cajas de Ahorro) tiene una trayectoria de doscientos cincuenta años, y su misión es servir a los residentes de menores ingresos. Las cajas de ahorro tienen sus raíces en las municipalidades y los distritos rurales de Alemania, donde otorgan préstamos y servicios financieros a las pymes del lugar y reducen con ello las asimetrías de información. Es particularmente sorprendente el hecho de que, si bien sus servicios (los préstamos, por ejemplo) se basan en el mercado y sus operaciones son sostenibles desde un punto de vista comercial, estas instituciones no busquen una maximización de las ganancias. Su misión es social y económica a la vez: los excedentes se utilizan para apoyar objetivos sociales y culturales de sus comunidades.

Por último, los BMD y organizaciones internacionales como las Naciones Unidas podrían valerse de su poder de convocatoria para reunir a bancos nacionales de desarrollo, cooperativas de crédito, bancos comunitarios y otras entidades del sector bancario, tanto de los países industrializados como de los países en desarrollo, para compartir las lecciones y las mejores prácticas que se desprenden de la provisión de servicios financieros a las pymes. Los BMD también podrían llevar a cabo investigaciones para identificar las modalidades, los dispositivos institucionales y los marcos y políticas regulatorias que mejor funcionan en diferentes tipos de ámbitos.

3. contribuir a movilizar mayores recursos, por ejemplo, mediante el apalancamiento y las combinaciones de préstamos y subvenciones

Una de las ventajas claves de la canalización de recursos públicos por medio de los bancos de desarrollo es el impacto multiplicador positivo del apalancamiento. Los gobiernos financian el capital desembolsado de los nuevos BMD o los incrementos de ese capital en los BMD existentes. Hay que matizar esta afirmación en dos aspectos. Primero, el capital desembolsado real es una pequeña proporción del capital total, a veces nada más que entre un 5 y un 10%, pero representa un importante efecto multiplicador o de apalancamiento en términos del impacto sobre el aumento total de los préstamos. Ilustraremos este aspecto con números concretos sobre el impacto calculado del reciente aumento del capital del Banco Europeo de Inversiones (BEI), dispuesto por los Estados miembros de la Unión Europea (UE).Sólo se desembolsará una proporción muy pequeña del capital (menos del 10%). En consecuencia, si el capital desembolsado total se duplica, únicamente se requerirán diez mil millones de euros de los Estados miembros de la UE. Las agencias calificadoras aceptan un apalancamiento de ocho en el incremento de los préstamos como coeficiente del capital desembolsado para que el BEI mantenga su calificación AAA. Como es habitual que ese banco cofinancie el 50% de los proyectos, mientras el 50% restante lo aportan el sector privado u otras entidades, esto resultaría en una inversión adicional de 160 mil millones de euros. Se alcanza así un efecto multiplicador total, o apalancamiento directo e indirecto, de hasta dieciséis para los fondos públicos aportados (Griffith-Jones y otros, 2012). Por lo demás,en la medida en que estos bancos de desarrollo generen una ganancia y esta se reinvierta como expansión del capital (como sucedió efectivamente en el pasado), una gran parte de los futuros incrementos de capital no requerirán fondos públicos adicionales. El apalancamiento, calculado unas líneas atrás en dieciséis, puede por lo tanto aumentar aún más si se suma esta dimensión dinámica.

Una segunda manera de generar efectos multiplicadores, en el caso de los países de bajos ingresos o las actividades cuyas utilidades sociales son más elevadas que las utilidades comerciales, consiste en apelar a combinaciones de préstamos y subvenciones y no sólo a estas últimas. En este contexto, una cuestión previa es si para los donantes resulta conveniente desplazarse en la gama de opciones y pasar de utilizar una proporción más alta de subvenciones a financiar más préstamos concesionarios a través de las ventanillas de créditos blandos de la AIF y los bancos regionales de desarrollo, para aumentar dichos préstamos a los países de bajos ingresos.

Es evidente que la ventaja de este enfoque radica en un apalancamiento más grande de las subvenciones, lo cual puede ser de especial valor cuando los niveles de ayuda de los donantes occidentales no crecen y hasta se reducen, como durante la crisis actual, en tanto que las necesidades de los países en desarrollo pueden expandirse como resultado de esa misma crisis o debido a sus insuficiencias de larga data, entre ellas la de financiamiento de la infraestructura, así como la necesidad de grandes inversiones para mitigar el cambio climático o adaptarse a él. En consecuencia, la combinación de préstamos y subvenciones tiene la ventaja de “hacer más con menos”. Sin embargo, el riesgo es que haya una acumulación de necesidades excesiva para el servicio de la deuda futura,lo cual podría llevar a nuevas crisis de endeudamiento en los países en desarrollo de renta baja. Dos mecanismos pueden reducir esos riesgos. Uno es que el reemplazo de subvenciones por préstamos concesionarios debe hacerse, o hacerse más, en países relativamente más ricos (como los de renta media baja) y países en desarrollo menos vulnerables, y hacerse menos, o no hacerse en absoluto, en las economías muy pobres y más vulnerables. Es preciso que los indicadores de vulnerabilidad incluyan no sólo las cargas existentes de la deuda, que son importantes, sino también variables como el tamaño de la economía y la diversificación de las exportaciones. Segundo, el riesgo de crisis de endeudamiento puede moderarse con mecanismos de préstamo anticíclico,como los implementados por la Agencia Francesa de Desarrollo (que declara moratorias de la deuda durante varios años cuando los shocks externos afectan a los países deudores), y su extensión a los bancos multilaterales y regionales de desarrollo.

4. el financiamiento de la provisión de bienes públicos globales 

Una última y extremadamente importante área de participación para los BMD en las décadas venideras se relaciona con el combate contra el cambio climático, tal vez el “bien público global” más crucial de nuestro tiempo.3 La comunidad internacional ha definido como una nueva gran prioridad la prevención y la adaptación al cambio climático, dada la imperiosa urgencia del tema. En efecto, la meta del crecimiento “sostenible” asigna un lugar central a los problemas ambientales en las estrategias de desarrollo, a fin de balancear el clima y las necesidades ambientales con el crecimiento económico. 

Si bien potencialmente muy importante, el papel que en la actualidad tienen los BMD en el campo del cambio climático todavía es pequeño. Para poner en perspectiva la relativa importancia de estos bancos, cálculos recientes de los flujos de financiación relacionada con el clima destinados a los países en desarrollo en 2009-2010 señalan que, de un total de 97 mil millones de dólares,4 la mayor parte (55 mil millones) proviene de fuentes del sector privado; 21 mil millones, de los presupuestos públicos, y 20 mil millones de los organismos bilaterales y multilaterales (entre estos últimos se incluyen principalmente los BMD). Sin embargo, los organismos bilaterales y multilaterales actúan como intermediarios (o como canales) en algunas de las financiaciones procedentes de fuentes públicas y privadas, y con ello asignan 39 mil millones de dólares del total. La mayor parte de este monto (24 mil millones) se asigna a través de organismos bilaterales y no multilaterales (15 mil millones). Sólo una proporción minúscula (hoy, entre 1,1 y 3,2 mil millones) se canaliza mediante fondos dedicados al clima y administrados por organismos bilaterales y multilaterales. En otras palabras, los BMD y otras organizaciones multilaterales reparten hoy un poco más del 15% del flujo actual de financiación relacionada con el clima (Buchner y otros, 2011).

3 Hay varios otros bienes públicos globales, por ejemplo, el manejo de los bienes comunes globales (biodiversidad, desertificación, deforestación, problemas mundiales de salud) en los que los BMD han asumido un papel que no examinamos aquí. De todos modos, algunos de ellos se relacionan con el cambio climático, que es tal vez la más urgente de las cuestiones concernientes a los bienes públicos globales. 

4 Si bien este monto parece próximo a la meta de cien mil millones de dólares de financiamiento adicional establecida en la Conferencia de las Naciones Unidas sobre el Cambio Climático que se celebró en 2009 en Copenhague, de esos 97 mil millones no era muy grande la parte adicionada a lo que ya se gastaba. Véanse Buchner y otros (2011) y Birdsall (2012).

 

Debería señalarse, con todo, que los BMD han demostrado un grado considerable de colaboración entre sí, ejemplificada por los Fondos de Inversión en el Clima (FIC) creados en 2008 y administrados por el Banco Mundial en sociedad con el Banco Africano de Desarrollo, el Banco Asiático de Desarrollo, el Banco Interamericano de Desarrollo y el Banco Europeo de Reconstrucción y Desarrollo. Hasta noviembre de 2013, los FIC habían recibido promesas de contribución por 7,2 mil millones de dólares, incluyendo 4,9 mil millones destinados al Fondo para una Tecnología Limpia y 2,25 mil millones al Fondo Estratégico para el Clima (Smita N., C. Watson y L. Schalatek, 2013).

Sin embargo, como los BMD aportan las ventajas de la experiencia acumulada, la eficiencia administrativa y el poder de convocatoria, posiblemente haya que esperar que hagan mucho más. Pueden ayudar a movilizar fondos adicionales, elaborar los marcos de políticas necesarios y llevar a cabo proyectos concretos que puedan mostrar la viabilidad de ciertas inversiones verdes, por ejemplo, en energía renovable (véase Spratt, Griffith-Jones y Ocampo, 2013). Y, en especial, pueden contribuir a garantizar que una política climática sostenible sea totalmente compatible con los objetivos globales de desarrollo posterior a 2015 e incluso facilite su logro. Dadas estas ventajas, proponemos a continuación los principales elementos de una estrategia de los BMD en la lucha contra el cambio climático.

1. La integración del cambio climático a las políticas y operaciones actuales Para empezar, de conformidad con el principio hipocrático, los BMD (y otros organismos de cooperación para el desarrollo) deben en primerísimo lugar “no dañar”. Esto es algo más que una perogrullada cuando se trata de proyectos de desarrollo que, aunque meritorios en otros aspectos, terminan sin embargo por provocar o no intentan limitar las emisiones de gases de invernadero. Los BMD se encuentran en una posición clave para trabajar con los países en desarrollo que son sus clientes en la búsqueda de opciones con bajo contenido de carbono que también supongan la reducción de la pobreza y otros objetivos de desarrollo. En este sentido, el papel tradicional de financiamiento de los BMD debe adaptarse para incorporar externalidades ambientales y facilitar la introducción de las tecnologías requeridas, por ejemplo para la energía renovable, aun cuando desde un punto de vista comercial esto sea menos atractivo en el corto plazo. En relación con las externalidades, para las economías en desarrollo es de particular relevancia la oportunidad de “dar un salto” mediante la adopción inmediata de tecnologías poscarbono. Esta medida no sólo contribuirá a la adaptación global al cambio climático y a su mitigación, sino que también evitará los costos de transición en que hoy incurren las naciones desarrolladas y los que sería preciso encarar si se adoptaran en cambio tecnologías basadas en el carbono.

2. Adaptación: desaparecida en acción De acuerdo con cálculos recientes sobre el uso que se da a los flujos actuales de financiación relacionada con el clima, 93 mil millones de dólares, de un total de 97 mil millones, se asignan a la mitigación; apenas 4 mil millones se destinan a la adaptación (Buchner y otros, 2011).5 Es comprensible la insistencia en las iniciativas de mitigación: parece más sensato asignar recursos al abordaje del problema en su origen en vez de ayudar a las víctimas del cambio climático. Más mitigación hoy podría significar menos necesidad de adaptación en el futuro. Pero esta racionalización representa un flaco favor a los países en desarrollo, además de malentender la importancia crucial de la adaptación en nuestros días. Primero, gran parte de la devastación más grave causada por el cambio climático recaerá en los países y las personas más pobres, que en su mayoría no son culpables de ese cambio. Segundo, lo más pertinente es considerar que “adaptación” significa “construcción de resiliencia” contra el cambio climático, es decir, una estrategia para reducir el riesgo, lo cual es esencial para todos los países en desarrollo. Tercero, es indudable que el cambio climático se aceleró en los dos últimos siglos debido principalmente a las acciones de los países desarrollados, que, por lo tanto, deben llevar la peor parte en lo concerniente a los costos de mitigación. Los recursos destinados a la disminución de las emisiones en los países en desarrollo no deben asignarse a costa de los recursos dedicados a la adaptación. Desde el punto de vista de los países en desarrollo, los costos de la mitigación deben recaer en su totalidad, o mayoritariamente, en los países industrializados. Lo que los países en desarrollo necesitan con más urgencia son recursos para la adaptación y no para la mitigación, pero aun así esos recursos deben ser adicionales a los flujos actuales de financiamiento para el desarrollo, debido a la “responsabilidad causal” de los países industrializados por el cambio climático (Birdsall y De Nevers, 2012). 

5 El Panel Intergubernamental sobre el Cambio Climático (IPCC, por su sigla en inglés) define la adaptación como un “ajuste de los sistemas naturales o humanos en respuesta a estímulos climáticos reales o esperados o a sus efectos, para moderar el daño o aprovechar oportunidades beneficiosas” (IPCC, 2008). 

 

Estas consideraciones apuntan al papel clave que los BMD (y tal vez otras organizaciones multilaterales) deberían desempeñar como puntas de lanza de las iniciativas para la disminución del cambio climático. Al ser en primerísimo lugar instituciones financieras que respaldan los objetivos de desarrollo, están en condiciones de promover una agenda más coherente de políticas sobre el cambio climático, que satisfaga las necesidades de la comunidad global sin ignorar las de los países en desarrollo. Una agenda de esa índole reconocería que la mitigación tiene las características de un bien público global, cuyos beneficios deberían disfrutarse universalmente, mientras que la adaptación tiene menos aspectos que la asimilan a ese tipo de bienes y es, en cambio, más congruente con el respaldo tradicional al desarrollo. Pero ambas son crucialmente necesarias, y como el grueso de los recursos se encauza hoy hacia la mitigación, es imperioso obtener más fondos para la adaptación (Ghosh, 2010).

3. ¿Movilizar fondos adicionales? 

Si bien la Conferencia sobre el Cambio Climático de Copenhague, en 2009, fijó una meta de cien mil millones de dólares de fondos adicionales para 2020, no se han hecho muchos avances para movilizar ese monto durante la presente recesión. Hacia mediados de 2011 sólo siete mil millones de los treinta mil millones prometidos para el período 2010-2012 se habían depositado efectivamente de una u otra forma (Birdsall, 2012). Por otra parte, las estimaciones del financiamiento adicional realmente necesario ascienden hasta doscientos mil millones de dólares para la mitigación y cien mil millones para la adaptación, muy por encima de los cálculos de Copenhague (Ghosh, 2010).

En conclusión, si se aspira a que los BMD tengan un papel mucho más significativo en la lucha contra el cambio climático, como parece urgente, sus miembros deben coincidir en darles el mandato y los recursos de los que hoy carecen. Un canal consiste en crear un organismo afiliado dedicado al cambio climático en el Grupo del Banco Mundial, con su propio directorio y estructura de gobernanza. Si los miembros están abiertos a la posibilidad de una estructura de participación significativamente diferente a la hoy vigente en el Grupo del Banco Mundial, podría llegarse a un compromiso que obvie la necesidad de una institución completamente nueva.Otra posibilidad es seguir el modelo “GC” (como en el caso del Grupo Consultivo sobre Investigaciones Agrícolas Internacionales y el Grupo Consultivo de Ayuda a la Población Más Pobre) y establecer un Grupo Consultivo para Combatir el Cambio Climático. Esta medida tendría la ventaja de ser (potencialmente) más inclusiva (por ejemplo, todos los BMD podrían ser miembros) y apalancar recursos de una serie de fuentes. Pero este GC tendría que demostrar su disposición a ir más allá del incrementalismo del “no sistema” actual y actuar de manera drásticamente diferente en lo referido a la movilización de recursos y la implementación de proyectos.Pero este GC tendría que demostrar su disposición a ir más allá del incrementalismo del “no sistema” actual y actuar de manera drásticamente diferente en lo referido a la movilización de recursos y la implementación de proyectos.Pero este GC tendría que demostrar su disposición a ir más allá del incrementalismo del “no sistema” actual y actuar de manera drásticamente diferente en lo referido a la movilización de recursos y la implementación de proyectos.

4. Seguro de catástrofes Además de la mitigación y la adaptación, que pueden considerarse estrategias de “prevención de crisis”,6 el seguro de catástrofes permite un mayor campo de acción para el “manejo de las crisis”. Habida cuenta de que el cambio climático es una realidad palpable y de que llegado el caso sembrará la devastación en algunos lugares, por muy eficaces que sean los esfuerzos de mitigación y adaptación, la provisión de un seguro de riesgo ante catástrofes es un complemento necesario e importante de las medidas de “prevención”.7

6 De ordinario, la adaptación implica hoy “fortalecer la resiliencia” contra el cambio climático. Así, cuanto más resilientes son un país o una región contra sequías o inundaciones devastadoras, menor es el nivel de las crisis. 

7 Los riesgos cubiertos van más allá de los eventos climáticos extremos e incluyen terremotos, tsunamis y todas las catástrofes naturales.

 

En 2008 el Banco Mundial facilitó la creación del Fondo de Seguros contra Riesgos de Catástrofe para el Caribe (CCRIF, por su sigla en inglés), a solicitud de los jefes de gobierno de la Comunidad del Caribe. El fondo proporciona un seguro contra riesgos a dieciséis países caribeños; en caso de una catástrofe natural predefinida, se otorga a los países asegurados un acceso inmediato a la liquidez para cubrir sus necesidades en la emergencia, pasando por alto los interminables trámites de las solicitudes de asistencia, que tardan meses en ponerse en vigencia. Al repartir el riesgo en una cantidad más grande de países, el fondo pudo recurrir al mercado de reaseguros, y de ese modo bajó los costos.Una primera revisión del fondo examinó su sostenibilidad y llegó a la conclusión de que es uno de los servicios de seguros más sólidos del mundo (World Bank, 2008). Y el ejemplo del Caribe puede reproducirse. Debe tomarse la precaución, sin embargo, de que un instrumento de estas características no sea excesivamente costoso.

Un instrumento similar de financiamiento del riesgo ofrecido por el Banco Mundial es la Opción de Giro Diferido ante el Riesgo de Catástrofes. Este producto otorga una liquidez inmediata (quinientos millones de dólares o 0,25% del PIB, la cifra que sea menor) a los miembros del BIRF afectados por un desastre natural. La opción proporciona a estos últimos un seguro más eficaz en términos de costo que los seguros convencionales, pero se otorga bajo la forma de un préstamo no concesionario. En consecuencia, es de limitado valor para los países insolventes de renta baja. Se necesita entonces un fondo de seguros que sea adecuado a las capacidades de servicio de la deuda de los países de bajos ingresos. Como los BMD tienen un campo de acción mundial,están en condiciones de ayudar a sus prestatarios a disfrutar de esos beneficios de reducción del riesgo por medio de la diversificación global (Perry, 2009). Esta es por tanto, sin lugar a dudas, un área donde los BMD pueden utilizar sus recursos actuales y su capacidad de convocatoria para dar a sus prestatarios un apoyo mayor contra el cambio climático (y otras catástrofes naturales).

iii. conclusiones e implicaciones en materia de políticas  

Se ha generado un consenso en el sentido de que los bancos multilaterales y regionales de desarrollo tienen un papel crucial en el financiamiento del desarrollo. Desde el inicio de la crisis noratlántica de 2007-2008, la comunidad internacional reconoce claramente que los préstamos anticíclicos de los BMD son decisivos para ofrecer un financiamiento oficial de largo plazo cuando las finanzas privadas se contraen a raíz de las crisis y sus secuelas, y lo son sobre todo para mantener la inversión. En rigor, ese financiamiento anticíclico de largo plazo proporcionado por los BMD es el complemento natural de la liquidez anticíclica oficial y privada que, entre otros, ofrece el FMI. También hay un reconocimiento creciente del valor de los bancos multilaterales y regionales de desarrollo en su apoyo constante a la inversión productiva pública y privada como un instrumento para financiar y ayudar a plasmar una visión y una estrategia de largo plazo del desarrollo nacional y regional. Por otra parte, hoy se advierte con mayor claridad la necesidad de financiar la inversión en bienes públicos globales y regionales en una escala significativa, específicamente para la mitigación y la adaptación al cambio climático, y se reconoce el valor de los BMD como instrumentos naturales para lograrlo. 

A raíz de la crisis financiera noratlántica, y de crisis anteriores, gran parte de la reflexión se concentra en imaginar cómo el sector financiero puede atender mejor las necesidades de la economía real. Es evidente que los bancos de desarrollo, si funcionan bien y están bien gobernados, tienen un papel clave, entre otras cosas debido a las limitaciones de las instituciones financieras privadas. Sin embargo, uno de los papeles fundamentales de los bancos de desarrollo es el de trabajar en estrecho contacto con esas instituciones financieras privadas, sobre todo con la meta de movilizar recursos más amplios. Los BMD no sólo ofrecen combinaciones de subvenciones con préstamos concesionarios, que permiten elevar la escala del financiamiento a los países más pobres; al apalancar los aportes gubernamentales hechos a su capital para recaudar fondos en los mercados de capitales, pueden generar una escala significativa de préstamos con un monto relativamente bajo de capital desembolsado y, al cofinanciar proyectos con bancos privados, pueden conseguir más apalancamiento. Además, la estrecha colaboración entre los bancos de desarrollo y las instituciones financieras privadas por medio de los représtamos posibilita que los préstamos a las pymes y la microfinanza sean financiados por los BMD, pero implementados por entidades financieras nacionales, tanto públicas como privadas, que están más cerca de los prestatarios finales.

Las sinergias y complementariedades que es posible generar a través de la colaboración entre bancos multilaterales, regionales y nacionales de desarrollo pueden incrementarse aún más para mejorar su eficacia mutua. En ese contexto, el concepto de densificación en el nivel institucional implica una mejor articulación entre los BMD con sus pares regionales y nacionales para apoyar objetivos de desarrollo y para la asignación de recursos.

Al trabajar en colaboración con los bancos nacionales de desarrollo, los BMD pueden contribuir, por ejemplo, a consolidar los mercados de bonos en moneda local, movilizando fondos de inversores institucionales para prestatarios corporativos y ayudando a fortalecer la infraestructura necesaria para ejercer una supervisión y un control apropiados en el mercado. También pueden ser “constructores de mercados” para que instrumentos como los bonos en moneda local y los bonos atados al PIB introduzcan la ciclicidad en los instrumentos del mercado. Los bancos multilaterales, regionales y nacionales de desarrollo pueden expandir aún más su trabajo conjunto e invertir en proyectos de importancia regional o nacional, por ejemplo, en el sector de la infraestructura.Los BMD también pueden otorgar financiamiento en moneda local y moneda extranjera en respaldo de los programas de préstamos de los bancos nacionales de desarrollo y apoyar de ese modo la estrategia industrial nacional. Para decirlo en una frase, los BMD pueden trabajar activamente en apoyo de las estrategias de los países en desarrollo a través de bancos nacionales de desarrollo que actúen como socios e intermediarios.

Por último, pero no por eso menos importante, hay enormes necesidades de inversión insatisfechas, cuya solución ayudaría a los países en desarrollo a sostener el crecimiento, por ejemplo en infraestructura. Como los países emergentes y en desarrollo tienen abundantes ahorros y reservas en divisas extranjeras, hay fuertes razones en respaldo de la creación de un banco de los BRICS, que complemente el financiamiento proporcionado por los BMD existentes; es alentador, por lo tanto, que los países integrantes de BRICS hayan coincidido en la necesidad de su creación.

El análisis hasta aquí expuesto insta a incrementar la inversión pública en los BMD existentes (y nuevos) como un complemento necesario, y hasta imperativo, para un mundo de movilidad global de los capitales privados. Esa inversión contribuiría a garantizar que las finanzas globales sigan prestando en diversos aspectos un servicio al bien público, así como a ofrecer un seguro contra los caprichos de los mercados financieros globales y su proclividad –de sobra demostrada– a las crisis frecuentes y los derrumbes ocasionales.

Si miramos adelante, es dudoso que el mundo vuelva al entorno global relativamente plácido y sin crisis de la primera década de la posguerra. Por desdicha, son de esperar turbulencias financieras y una que otra crisis, sobre todo porque la reforma financiera privada y la de la regulación de las finanzas probablemente se demuestren insuficientes para impedir una recurrencia de la última crisis. De suceder así, incumbiría a la comunidad internacional la decisión de contar con una serie de instituciones bajo la forma de BMD bien capitalizados y capaces de asegurar el acceso a financiamiento y capital anticíclicos, que puedan desembolsarse con prontitud en beneficio de una inversión productiva de largo plazo que está a la altura de las necesidades.

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