Cooperación para el desarrollo de las Naciones Unidas, Las raíces de una agenda de reforma

Este capítulo presenta un análisis histórico de los cambios radicales que, a lo largo de medio siglo, han determinado las principales características de las actividades operativas de las Naciones Unidas para el desarrollo. En todos los aspectos y en toda una serie de esferas se ha producido una transformación en los aportes que las Naciones Unidas hacen a la cooperación para el desarrollo:

•   Ha cambiado la misión central de las actividades operativas de las Naciones Unidas para el desarrollo. 
• La organización institucional de las Naciones Unidas ha vivido una evolución constante. 
• Los mecanismos de financiamiento han sufrido cambios radicales. 
• La gobernanza del sistema ha sido tema de un debate ininterrumpido. 

Los desafíos que enfrentan hoy la misión, las estructuras, el financiamiento y la gobernanza del Sistema de Desarrollo de las Naciones Unidas están profundamente enraizados en su historia.

Con este telón de fondo, el capítulo explora transformaciones más recientes que tienen impacto en la cooperación para el desarrollo, así como los cambios del entorno externo a lo largo de la última década.

A manera de conclusión, el capítulo identifica y analiza un menú de instrumentos de reforma disponibles para enfrentar los desafíos del presente, y hace una serie de recomendaciones sobre los caminos por seguir.

i. la fase de construcción 

El Sistema de Desarrollo de las Naciones Unidas se creó en respuesta a una experiencia histórica singular. Su sentido de misión, el modo de organización adoptado, los dispositivos de gobernanza establecidos y los principios de asignación de fondos implementados representan una notable respuesta a la experiencia de la Segunda Guerra Mundial y el surgimiento del nazismo. La mejor manera de entender ese proceso es tal vez verlo desde la óptica del funcionalismo, una filosofía que aprehendió la esencia del pensamiento estratégico subyacente a la construcción del sistema (Jenks y Jones, 2013).

David Mitrany sostuvo que el mundo sería capaz de unirse contra problemas percibidos por todos. A su entender, las condiciones existentes habían generado necesidades “autodeterminantes” (Mitrany, 1975: 17- 25) de naturaleza técnica, que trascendían las cuestiones políticas y constitucionales. Y argumentó que si las organizaciones internacionales se concentraban en satisfacer dichas necesidades, quizá lograran inculcar en pueblos de diferentes países hábitos de comportamiento cooperativo que, a largo plazo, podían llegar a socavar las lealtades nacionales y poner fin a las rivalidades clásicas entre naciones.

Para Mitrany, la experiencia de la guerra había creado una “unidad más allá de la política” (Mitrany, 1975). El funcionalismo es un reflejo de su época, en el sentido específico de que se basa en el supuesto de que, a raíz de la experiencia nazi, existía la voluntad común de ir más allá de las rivalidades políticas tradicionales. El concepto de necesidades “autodeterminantes” refleja ese supuesto central.

La misión y los valores del sistema cuya constitución estaba en curso giraban alrededor de la aplicación de la experiencia y las aptitudes en diferentes áreas de trabajo. La etapa se caracterizó por las numerosas reuniones de expertos y una multitud de informes elaborados por estos. La actuación de los expertos y la publicación de sus informes servían para transferir aptitudes y tapar huecos. Se abogaba por principios universales compartidos.

El sistema de las Naciones Unidas se diseñó en torno del concepto de comunidades de práctica que construyeran los cimientos de la paz a través de su búsqueda de objetivos e intereses comunes. La Organización Internacional del Trabajo (OIT) ya se había fundado en 1919 como un foro para los problemas relacionados con el movimiento obrero y la justicia social. La Organización de las Naciones Unidas para la Alimentación y la Agricultura (FAO, por su sigla en inglés), la Organización de las Naciones Unidas para la Educación, la Ciencia y la Cultura (Unesco), la Organización Mundial de la Salud (OMS) y varios otros organismos se establecieron para permitir a las comunidades de práctica construir redes. Cada uno de esos organismos tiene su propia estructura de gobernanza,que es en última instancia plenamente responsable por las actividades de su organización. Se asignaron al Consejo Económico y Social de las Naciones Unidas (ECOSOC) funciones de coordinación definidas a grandes rasgos, pero en la práctica aquellas organizaciones son entidades autónomas que trabajan en el marco de un sistema común. El Secretario General no tiene una autoridad final sobre ellas.

La consecuencia de este diseño es que cada organización es respaldada por sus bases. Esas bases pueden mostrar un alineamiento más firme con las comunidades internacionales de práctica inscritas en cada organización que con los ministerios de relaciones exteriores de sus propios países. Esa fue precisamente la intención de los fundadores funcionalistas del sistema. El pensamiento funcionalista recelaba mucho de la tensión entre un proceso político investido en los ministerios de relaciones exteriores y la construcción de comunidades globales de interés. La fortaleza de aquellas bases radica en que reflejan una amplia gama de fuerzas sociales y no sólo el ministerio de gobierno involucrado.

En los primeros años, la concepción de un sistema con múltiples interesados que define y promueve intereses comunes en torno de comunidades de práctica encontró expresión en la economía política del sistema mismo. Cuando en 1949 se lanzó el Programa Expandido de Asistencia Técnica (EPTA, por su sigla en inglés), se lo concibió como un programa que prestaría apoyo por intermedio de las comunidades de práctica establecidas. Por eso, el financiamiento a disposición del EPTA se distribuía, sobre la base de su participación porcentual, entre los diferentes organismos especializados a fin de que estos pudieran administrar los programas en los distintos países. Un sistema cuyo dispositivo formal de gobernanza se reservaba en líneas generales a los gobiernos produjo una arquitectura financiera no basada en los países,sino en el papel de las comunidades de práctica para contribuir al progreso social y económico.

En retrospectiva, está claro que la experiencia de la guerra fue fundamental en la creación del espacio político para el liderazgo y la innovación que caracterizó la fase de “construcción” de las Naciones Unidas. El establecimiento de un entorno que hiciera posible la construcción de la paz, tras las gravosas secuelas de la guerra, no podía reducirse sólo a un mecanismo administrativo para facilitar el intercambio entre gobiernos. La construcción de una paz sostenible exigía dar mayor cabida a la posibilidad de un liderazgo internacional, basarse en las fuerzas sociales para sentar y consolidar los cimientos de la paz, y proponer una forma incluyente de gobernanza que llegara a numerosos interesados. El eje de esa concepción seguía siendo la soberanía de los Estados,pero se trataba ahora de una soberanía inscrita en valores y principios más amplios. El antinazismo proporcionaba un marco común para la búsqueda de esos valores comunes. Esa fue la arquitectura que levantaron los fundadores de las Naciones Unidas. No era un proyecto idealista. Al contrario, era sumamente pragmático, en respuesta a las necesidades urgentes de acción que se derivaban de la destrucción sembrada por la guerra.

ii. la segunda fase: el servicio a los estados miembros, 1950-1990

La convergencia de la realidad de la Guerra Fría, las necesidades emergentes de los países en desarrollo y el proceso de descolonización llevó a una transformación del entorno autorizante en el que trabajaban las Naciones Unidas (Jenks y Jones, 2013). Sólo un realineamiento radical de los valores y la misión de las Naciones Unidas con ese nuevo entorno autorizante garantizaría la perpetuación de su relevancia. La lógica tanto de la Guerra Fría como de la descolonización implicaba un desafío directo a la posibilidad de existencia de un espacio de liderazgo internacional que se basara en fuerzas sociales amplias y llegara a múltiples interesados. La Guerra Fría, al dividir el mundo en dos campos, coartaba gravemente esa posibilidad de un liderazgo internacional. Y con la aceleración de la descolonización,la agenda internacional de desarrollo se concentró en el proceso fundamental del desarrollo nacional. En todo el sistema de las Naciones Unidas se produce un cambio decisivo y radical por el que se pasa de una concepción del liderazgo internacional a otra basada en el servicio a los Estados miembros.

La primera víctima de ese realineamiento fue el concepto del papel y las funciones del Secretario General. La Unión Soviética cuestionó la validez misma de la idea de una fuerza internacional independiente e imparcial. Vivíamos en un mundo donde todo se alineaba con uno u otro de los campos. No había un espacio intermedio. Jrushchov propuso, por consiguiente, que la conducción de las Naciones Unidas fuera reemplazada por un triunvirato que reflejara los intereses del campo socialista, el mundo occidental y los grupos no alineados. El secretariado volvería a tener un carácter intergubernamental. De Gaulle se hizo eco de esa propuesta. Cuando se lo invitó a visitar al Secretario General, respondió que, como no estaba prevista una reunión de la Asamblea General, no había nadie a quien hacer una visita.Con ello daba a entender que las Naciones Unidas sólo tenían sentido como un foro intergubernamental. La respuesta del secretario general Dag Hammarskjöld fue su sólida defensa de la lógica original de la necesidad de un liderazgo internacional, pronunciada en su discurso de Oxford de 1961 (Hammarskjöld, 1961).

Desde fines de la década de 1940 se afirmó con vigor el principio de la soberanía estatal, y el concepto de servicio a los Estados miembros se tornó predominante en todo el sistema de las Naciones Unidas. Tal vez sea en el sector económico y social donde podemos ver con mayor claridad el triunfo del concepto de internacionalismo como un instrumento de servicio a los Estados miembros. Era lógico que, a medida que gran cantidad de países en desarrollo se incorporaban como miembros a las Naciones Unidas, el desafío de la construcción de la nación se convirtiera en el eje central del trabajo de la organización en materia de desarrollo. Las políticas económicas destacaban las virtudes de la planificación gubernamental y el sistema de las Naciones Unidas concentraba muchos de sus esfuerzos en apoyar la generación de capacidad planificadora nacional.La importancia de la construcción de instituciones es de mención habitual en la literatura predominante. Los informes producidos en esa época por el sistema constituyeron algunos de los primeros informes y planes originados en los nuevos e inexpertos Estados.

Un buen ejemplo de las consecuencias de ese cambio es el enfoque de la educación adoptado por la Unesco. Hasta mediados de los años cincuenta, a las conferencias educativas asistían técnicos y expertos, y en ellas predominaban tres temas centrales: el concepto de educación fundamental, la lucha por el entendimiento mundial y la revisión de los libros de texto. Expertos de variados orígenes elaboraban criterios internacionales que los Estados soberanos debían cumplir, y definían la naturaleza de los objetivos. A partir de mediados de la década hubo un drástico cambio, y se inició entonces una era de reuniones de ministros de educación gubernamentales que discutían el papel de la educación en el desarrollo nacional. La educación ya no podía quedar aislada de los objetivos nacionales en materia de políticas de desarrollo.La misión de la Unesco cambió rotundamente: ahora se concentraría en apoyar

Este tipo de transformación se produjo en todos los sectores. De allí el argumento de Inis Claude de que, en realidad, la función de las Naciones Unidas había pasado a ser la de respaldar “la capacidad de los Estados de seguir funcionando” (Claude, 1964). La concepción central sobre la misión del Sistema de Desarrollo de las Naciones Unidas se había puesto cabeza abajo: de basarse en las comunidades de práctica para forjar una estrecha unión de los Estados se pasaba a construir la capacidad de estos de desarrollar y ejercer sus prerrogativas como Estados.

Esta transformación marcó un desvío radical en la evolución del sistema de las Naciones Unidas. En sus orígenes, la coherencia del sistema era el resultado de la fortaleza de las raíces que lo ligaban a sus bases. Ahora, la coherencia era una función de las políticas gubernamentales. La coherencia de las iniciativas para el desarrollo se encontraba en el ámbito de las políticas gubernamentales nacionales, no en el sistema internacional de desarrollo como tal. Eran los Estados miembros los que establecerían las prioridades, y los organismos del sistema tendrían la obligación de responder a las necesidades identificadas por aquellos. Ya con la creación del EPTA en 1949 resultó claro que la responsabilidad se ponía en manos de los gobiernos.En 1953 se establecieron oficinas de representantes residentes con el objeto de facilitar la programación por países. Hacia 1955 se había adoptado una versión inicial de esa programación.

La creación del Programa de las Naciones Unidas para el Desarrollo (PNUD) y en particular el establecimiento, dispuesto por la Asamblea General, del llamado sistema de planificación indicativa para la asignación de los recursos de ese programa marcaron el punto culminante de la transformación por la que el sistema pasó de los principios funcionalistas a los principios basados en los países (Resolución de Consenso 2688 de la Asamblea General de las Naciones Unidas [AGNU], 1970). Con la introducción del sistema de la Cifra Indicativa de Planificación (CIP), la asignación de asistencia para el desarrollo pasó por primera vez de un sistema basado en los organismos a un sistema basado en los países. En tanto que con anterioridad se asignaba a cada organismo una proporción fija de los recursos totales,ahora estos últimos se asignaban a los propios países sobre la base de una serie de criterios definidos de manera objetiva. El sistema dejaba de ser de “prestaciones a los organismos” para ser un “sistema de prestaciones a los países”.

En paralelo con esta transformación hubo un cambio fundamental en las ideas sobre la naturaleza y las finalidades de la cooperación internacional. En sus orígenes la asistencia se había considerado como un medio de transferir conocimientos y aptitudes. Esos conocimientos eran de aplicación universal y no había que hacer otra cosa más que aplicarlos a los países en desarrollo. El nuevo enfoque concibió la cooperación internacional como un mecanismo para transferir recursos a los Estados que comenzaban a surgir.

Durante la década de 1950 y hasta comienzos de la década siguiente, la reflexión sobre el desarrollo estuvo dominada por una doble idea: que el crecimiento constituía la esencia del proceso de desarrollo y que sus beneficios se derramarían hasta alcanzar a todos los sectores de la población. Logrado el crecimiento, todo lo demás se acomodaría en su lugar. Cada país debía fijar su propio índice de crecimiento; se tomarían medidas internacionales para respaldarlo. En esa perspectiva, la Asamblea instó a aplicar políticas orientadas a la estabilización de las materias primas, a tomar medidas que aseguraran a los países una proporción equitativa de los ingresos obtenidos con la extracción y la comercialización de sus recursos naturales y a aumentar el flujo de recursos, tanto públicos como privados.

Todas estas medidas tenían que ver en esencia con mecanismos de transferencia de recursos. El papel de las organizaciones internacionales consistiría en facilitar dicha transferencia de un Estado a otro. Conforme a este concepto, se percibía que el sistema tenía poca o ninguna responsabilidad por los resultados o los objetivos subyacentes al proceso de desarrollo. No sólo se consideraba que esa responsabilidad correspondía exclusivamente a los gobiernos, sino que la lógica misma del derrame iba a minimizar incluso el supuesto de que los Estados miembros eran responsables: el crecimiento era un proceso natural y había que dejarlo seguir su propio curso. Este enfoque se avenía muy bien a las dos características predominantes en la generalidad del entorno autorizante internacional. Por un lado, en el contexto de la Guerra Fría,el criterio para prestar apoyo financiero era ser miembro de la alianza y no el desempeño en materia de desarrollo. Por otro, con la descolonización en pleno auge, había una sensación profundamente arraigada de que los países recién independizados tenían derecho a esas transferencias.

iii. la búsqueda de identidad, 1970-1990

En la década de 1970, la necesidad de enfoques más integrados y coherentes se convirtió en uno de los temas recurrentes de la reflexión sobre el desarrollo. Ese lenguaje no habría sido concebible en el contexto del pensamiento que, en esa materia, predominaba a comienzos de los años sesenta. La evolución de las concepciones prevalecientes se reflejó en los numerosos y variados objetivos cualitativos de la Estrategia de la Segunda Década de Desarrollo de las Naciones Unidas. El desarrollo ya no se concebía como el resultado de un proceso automático. Exigía tomar decisiones políticas, sociales y económicas en los niveles inter- e intraestatal.

La primera gran serie de conferencias mundiales de las Naciones Unidas tuvo lugar contra ese telón de fondo: medio ambiente (Estocolmo), alimentos (Roma), población (Bucarest), mujeres (México), empleo (Ginebra) y asentamientos humanos (Vancouver). Sin lugar a dudas, el nuevo compromiso con la articulación de un conjunto más amplio de objetivos de desarrollo, que se reflejó en las agendas adoptadas por esas conferencias, tenía importantes implicaciones para los conceptos predominantes acerca de la misión y el papel de las Naciones Unidas, así como para la capacidad del sistema de inclinarse por enfoques integrados y unificados. Esto encontró expresión en el reñido debate sobre la necesidad de un nuevo orden económico internacional (NOEI), por un lado, y un enfoque fundado en las necesidades básicas, por otro.

La búsqueda de un nuevo sentido de identidad y coherencia por medio de las conferencias mundiales y los debates sobre un nuevo marco global fue significativa por el hecho de que esas conferencias pedían al sistema internacional algo más que servir a los Estados miembros. El llamado a asistir a los Estados miembros de reciente creación era una necesidad histórica y representaba un estrato decisivo en los cimientos de las Naciones Unidas, pero a largo plazo muchos consideraron que una preocupación exclusiva por ese aspecto como única misión de la organización condenaría al sistema de la ONU a la marginación. Sin embargo, la definición de las Naciones Unidas como un prestador de servicios no era sólo una respuesta a la descolonización; también armonizaba muy bien con las realidades de la Guerra Fría.La situación geopolítica tornaba sumamente problemáticas las perspectivas de un consenso alrededor de objetivos globales. El sistema prevaleciente de alianzas políticas seguía inclinándose vigorosamente por una concepción de la cooperación internacional que se basaba en un concepto de transferencias interestatales. Por otra parte, el proceso de globalización que surgiría con tanta fuerza dos décadas después no había alcanzado todavía un nivel que pudiera prestar legitimidad a la articulación de problemas, necesidades y respuestas verdaderamente globales.el proceso de globalización que surgiría con tanta fuerza dos décadas después no había alcanzado todavía un nivel que pudiera prestar legitimidad a la articulación de problemas, necesidades y respuestas verdaderamente globales.el proceso de globalización que surgiría con tanta fuerza dos décadas después no había alcanzado todavía un nivel que pudiera prestar legitimidad a la articulación de problemas, necesidades y respuestas verdaderamente globales.

La realidad de un entorno autorizante muy restrictivo se refleja con mucha claridad en el reiterado fracaso de una serie de importantes esfuerzos para reformar el sistema de las Naciones Unidas y otorgarle mayor capacidad estratégica. Los llamados en procura de dar al sistema un sentido más grande de cohesión y dirección se multiplicaron durante las décadas de 1960 y 1970.

El informe del Comité Ad Hoc de Expertos que examinaron las finanzas de las Naciones Unidas y los organismos especializados (United Nations, 1966) destacó la necesidad de una planificación integrada, una asignación racional de recursos y una mayor simplificación. El informe del Comité Ampliado sobre Coordinación de Programas (United Nations, 1969a) abogó por una mayor claridad en los objetivos. La Comisión Pearson, a la vez que eludía las cuestiones institucionales, centró la atención en la necesidad de tener objetivos claros de desarrollo (Pearson, 1969). El informe Bertrand sobre programación y presupuestación en el sistema de las Naciones Unidas sostuvo que el sistema padecía de una falta total de método en sus técnicas de programación (Bertrand,1969) y propuso que la planificación del desarrollo se enfocara de manera mucho más integrada y a largo plazo. En 1974, Bertrand redactó un segundo informe sobre la planificación a mediano plazo en el sistema, y en él señaló la necesidad de un marco global de políticas (Bertrand, 1974). El más conocido de esta serie de informes es tal vez el llamado informe Jackson, que proponía una dirección general en el sistema. Este documento lamentaba la ausencia de un “cerebro” centralizado, y en ese aspecto contemplaba la posibilidad de crear una poderosa Dirección General de Desarrollo (United Nations, 1969b).El más conocido de esta serie de informes es tal vez el llamado informe Jackson, que proponía una dirección general en el sistema. Este documento lamentaba la ausencia de un “cerebro” centralizado, y en ese aspecto contemplaba la posibilidad de crear una poderosa Dirección General de Desarrollo (United Nations, 1969b).El más conocido de esta serie de informes es tal vez el llamado informe Jackson, que proponía una dirección general en el sistema. Este documento lamentaba la ausencia de un “cerebro” centralizado, y en ese aspecto contemplaba la posibilidad de crear una poderosa Dirección General de Desarrollo (United Nations, 1969b).

Hacia mediados de los años setenta, la búsqueda de coherencia y dirección en el sistema de las Naciones Unidas había alcanzado la masa crítica suficiente para encontrar expresión en una iniciativa intergubernamental específica de alto perfil. La Asamblea General conformó un Grupo de Expertos sobre Reestructuración con el objetivo de hacer que el sistema fuera “plenamente capaz de abordar en forma amplia problemas de cooperación económica internacional” (Resolución 3343 de la Asamblea General de las Naciones Unidas, diciembre de 1974, párr. 5).

El Grupo de Expertos evaluó el desafío que enfrentaba en 1975:

En su trigésimo año las Naciones Unidas han llegado a un momento decisivo. En una dirección está la perspectiva de adquirir una nueva capacidad de manejar los problemas centrales que enfrenta la humanidad. En la otra está el peligro de una pérdida de eficacia de las Naciones Unidas. Las decisiones sobre cuestiones estructurales y de políticas que los Estados miembros tomen en los meses y años venideros tendrán una influencia significativa sobre la dirección en que se encauce la organización (United Nations, 1975, anexo 3: 89).

El Grupo de Expertos llegó a cinco conclusiones claves:

• Se afirmaba fuertemente el papel del ECOSOC. 
• Se proponía la creación del cargo de director general para el desarrollo y la cooperación internacional. 
• Una unidad conjunta establecida bajo la autoridad del director general funcionaría como centro de análisis mundial y oficina de planificación de todo el sistema. 
• Un Comité Asesor sobre Cooperación Económica y Desarrollo, puesto bajo la autoridad del director general, reuniría a las cabezas de todos los organismos. 
• Todos los fondos y programas de las Naciones Unidas para asistencia técnica se integrarían dentro de una Autoridad de Desarrollo de las Naciones Unidas.

Las propuestas del Grupo de Expertos se derivaron a un comité ad hoc, creado para examinar la reestructuración de los sectores económicos y sociales del sistema de las Naciones Unidas. En definitiva, el trabajo de ese comité quedó muy enredado en los debates de la época sobre el concepto de un nuevo orden económico internacional. Como consecuencia de ello, se implementaron muy pocas de las propuestas originales. 

La Resolución 32/197 encarnó el resultado final de este proceso de reformas:

• La AGNU no pudo siquiera llegar a un acuerdo sobre una reunión ministerial anual del ECOSOC y se inclinó en cambio por la idea de reuniones periódicas de alto nivel. 
• Se abandonó la propuesta de creación de un comité asesor. 
• La propuesta de creación de una autoridad de desarrollo de las Naciones Unidas quedó en la nada.

 Sólo se concretó la propuesta de crear el cargo de director general para la cooperación internacional y el desarrollo. Pero este quedó sumido en el aislamiento como una abstracción estructural: divorciado de la autoridad real y sin acceso a los recursos. Se lo había concebido como el glaseado de una torta con varias capas cuidadosamente dispuestas, pero lo único que quedó fue el glaseado. No sería la última vez en el proceso de reforma de las Naciones Unidas que la creación de una estructura adicional, bajo el pretexto de una reestructuración, fuera un sustituto de esa misma reforma. La búsqueda de mayor coherencia no hacía más que añadir una superestructura desconectada en gran medida de la estructura de varios niveles ya existente.

La lógica de la revolución de Reagan y Thatcher a comienzos de la década de 1980 y el inicio de la crisis de la deuda latinoamericana acentuaron el fracaso de los intentos de alcanzar una mayor capacidad estratégica. Esta situación encontró expresión en el surgimiento del Consenso de Washington y en la adopción de un ajuste estructural. El Sistema de Desarrollo de las Naciones Unidas vivió la creciente marginación de su papel, y lo poco o mucho que hubiera quedado de la apetencia de un “cerebro” estratégico y centralizado se disipó con rapidez.

iv. las actividades operativas de las naciones unidas: hacia un no sistema, 1990-1995

Las transformaciones del entorno global durante los años noventa suscitaron la expectativa de una nueva gran acometida sobre el frente de la reforma de las Naciones Unidas. Así comenzó a suceder, en efecto, hacia el final de la década (véase infra). Sin embargo, lo que se vio en los primeros años de esta década fue el desenvolvimiento de un escenario muy diferente, como resultado de la evolución notablemente significativa que se había producido en la economía política del Sistema de Desarrollo de las Naciones Unidas desde la sanción de la resolución de consenso de 1970 (Jenks, Bárcena, Civili y Doryan, 2006).

A lo largo de la década de 1970 y, a decir verdad, de la mayor parte de la década siguiente, el PNUD fue en esencia un organismo de financiamiento, cuya principal razón de ser era transferir recursos y aptitudes a los países en desarrollo. El paradigma dominante era definido por el sistema CIP, que preasignaba recursos a los países sobre la base de criterios objetivos. Este “sistema de prestaciones a los países” había reemplazado al anterior “sistema de prestaciones a los organismos”. El PNUD no estableció sus propias prioridades. El establecimiento de estas quedó exclusivamente a cargo de los gobiernos nacionales.

Ese fue el legado de la resolución de consenso, fundado en tres supuestos centrales:

• El PNUD respondía a las solicitudes de los gobiernos a pedido de estos. 
• Organismos especializados ejecutaban el programa y prestaban respaldo técnico. 
• El PNUD aportaba el financiamiento central al sistema en su conjunto por intermedio del sistema CIP.

Durante los años setenta y ochenta el PNUD proporcionó alrededor del 75% de la totalidad de los fondos destinados a asistencia técnica a través del sistema de las Naciones Unidas; el 90% de esos fondos adoptaban la forma de contribuciones básicas. Hacia fines de la década de 1980 los tres supuestos centrales ya se habían implementado, y para comienzos del presente siglo la transformación era completa.

En 1990 el Consejo de Administración del PNUD estableció por primera vez, mediante la decisión 1990/34, una serie de prioridades en relación con el apoyo brindado por el organismo. Se hacía así el primer intento de identificar áreas prioritarias más allá de la idea de que el PNUD apoyaba las prioridades gubernamentales.

Al mismo tiempo, la base de financiamiento del PNUD sobrellevaba una transformación paralela. Las contribuciones básicas a ese organismo llegaron a un punto máximo en 1992. El resto de la década fue testigo de una drástica reducción del financiamiento básico, junto con incrementos sustanciales del financiamiento temático complementario. El Sistema de Desarrollo de las Naciones Unidas ingresaba a una nueva fase: la era del financiamiento por objetivos.

Finalmente, las modificaciones en el eje del programa y los patrones de financiamiento tuvieron un reflejo más en un cambio radical del método escogido para la implementación de las actividades operativas del sistema. Hemos visto que en los años setenta y ochenta el grueso de la implementación de los proyectos quedaba a cargo de los organismos especializados. En 1990 se terminó una importante revisión de los dispositivos que apuntalaban la implementación de las actividades operativas (United Nations, 1990). El estudio señalaba que, si bien en las décadas de 1960 y 1970 los organismos solían prestar servicios que no estaban disponibles en el mercado, ahora, con frecuencia, ya no sucedía lo mismo. La recomendación del estudio era que los organismos se convirtieran en centros de excelencia y que el sistema en su conjunto dejara la ejecución de los programas en manos de entidades nacionales. Se reconocía que las capacidades nacionales, tanto públicas como privadas, habían mejorado de manera sustancial y ahora estaban a menudo en condiciones de asumir la responsabilidad de la implementación concreta.

Los resultados fueron radicales y transformaron la economía política del sistema. A mediados de los años ochenta los seis grandes organismos (Organización Mundial de la Salud, Organización Internacional del Trabajo, Organización de las Naciones Unidas para el Desarrollo Industrial, Departamento de Apoyo al Desarrollo y de Servicios de Gestión del Sistema de las Naciones Unidas, FAO y Unesco) representaban el 58% de la prestación total de programas financiados con fondos del PNUD, en tanto que la ejecución nacional representaba el 6%. Hacia 1995 las cifras eran del 15 y el 58%, respectivamente. El sistema dejó de tener un componente de financiamiento central. Cada organismo diseñó sus propias estrategias de financiamiento. Y se propició que cada componente del sistema se autodenominara,se estableciera en el mercado y movilizara fondos destinados a finalidades específicas.

El estudio de 1990 constató que los organismos especializados evolucionaban dentro de un marco de tres niveles. Tenían un papel constitucional derivado de mandatos establecidos que les imponían generar normas y fijar criterios en diferentes áreas. En segundo lugar, tenían un papel consultivo en la provisión de asistencia y respaldo técnicos en áreas a menudo asociadas a sus mandatos. Por último, tenían un papel contractual centrado en la implementación y la prestación de servicios, con frecuencia motorizados por las oportunidades de movilización de recursos. Como demostraremos más adelante, el carácter de la fase siguiente recompensaba financieramente a los contratistas.

v. la era de los objetivos

El final de la Guerra Fría y la aceleración de la globalización modificaron la razón de ser de la asignación de ayuda. A comienzos de los años noventa la comunidad internacional de desarrollo previó un enorme crecimiento de los presupuestos dedicados a la ayuda como resultado del “dividendo de la paz” que acompañaría la finalización de la Guerra Fría. En realidad, la desaparición de la principal justificación de la ayuda externa en términos de política exterior condujo a la rápida caída de esa asistencia. En 2000, la ayuda global era en términos nominales exactamente igual a la otorgada alrededor de 1990 (esto es, 54 mil millones de dólares). Esto representaba una reducción sustancial en términos reales y comparable en términos nominales con la duplicación producida durante las décadas de la Guerra Fría.

Contra este telón de fondo, la misión y la razón de ser de la cooperación para el desarrollo tenían que ser objeto de una redefinición radical. La serie de conferencias mundiales celebradas durante la década de 1990, que culminaron en la Cumbre del Milenio de 2000, cristalizaron el surgimiento de una nueva agenda común de desarrollo.

La primera de esas conferencias globales, la Cumbre Mundial en favor de la Infancia, de 1990, adoptó un plan de acción que fijaba objetivos específicos para el año 2000 en materia de salud, nutrición, educación, agua y saneamiento para los niños. También dio nuevo ímpetu al movimiento de ratificación universal de la Convención sobre los Derechos del Niño. La siguió la Conferencia de las Naciones Unidas sobre Medio Ambiente y Desarrollo, celebrada en Río de Janeiro en 1992. En ella se adoptó Acción 21, que es la base para una multitud de compromisos y programas nacionales. Como resultado de la conferencia se suscribieron cuatro nuevos tratados internacionales que implicaron nuevos e importantes compromisos en relación con el planeta: cambio climático, diversidad biológica, desertificación y pesca en alta mar.La Conferencia Mundial sobre Derechos Humanos, realizada en Viena en 1993, reafirmó los compromisos internacionales con los derechos humanos (véase infra). La Conferencia sobre Población y Desarrollo de 1994 y la Cumbre Mundial sobre Desarrollo Social de 1995 definieron nuevos objetivos sociales de importancia. Y la Conferencia Mundial sobre la Mujer, celebrada en Pekín en 1995, estableció un plan quinquenal de acción que fijaba metas específicas y también dio renovado ímpetu a la ratificación de la Convención sobre la Eliminación de todas las Formas de Discriminación contra la Mujer, de 1979.La Conferencia sobre Población y Desarrollo de 1994 y la Cumbre Mundial sobre Desarrollo Social de 1995 definieron nuevos objetivos sociales de importancia. Y la Conferencia Mundial sobre la Mujer, celebrada en Pekín en 1995, estableció un plan quinquenal de acción que fijaba metas específicas y también dio renovado ímpetu a la ratificación de la Convención sobre la Eliminación de todas las Formas de Discriminación contra la Mujer, de 1979.La Conferencia sobre Población y Desarrollo de 1994 y la Cumbre Mundial sobre Desarrollo Social de 1995 definieron nuevos objetivos sociales de importancia. Y la Conferencia Mundial sobre la Mujer, celebrada en Pekín en 1995, estableció un plan quinquenal de acción que fijaba metas específicas y también dio renovado ímpetu a la ratificación de la Convención sobre la Eliminación de todas las Formas de Discriminación contra la Mujer, de 1979.

Lo más importante es que esas conferencias representaron significativos intentos de definir metas y objetivos claros con los cuales la comunidad internacional pudiera comprometerse. Si bien cada objetivo debía traducirse en una acción nacional, en su conjunto se definían y establecían en términos globales. Esto marca un apartamiento radical con respecto al paradigma anterior, que había dominado la reflexión sobre la cooperación para el desarrollo.

El viraje hacia la definición de objetivos claros y la fijación de metas mensurables fue la consecuencia inevitable de la necesidad de proponer una nueva razón de ser de la cooperación para el desarrollo (Jenks y Jones, 2013). En ausencia de un objetivo claro de política exterior, el rendimiento y la medición del impacto se tornaron aspectos críticos para reformular el argumento en favor de la asistencia. Por primera vez se construyeron objetivos legítimos de desarrollo global alrededor de cuestiones con las que los votantes de los países donantes podían identificarse y apoyarlas. Ese viraje, que fue consciente y deliberado, se reflejó con claridad, ante todo, en la aprobación del documento “Shaping the 21st century” (OECD/DAC, 1996),elaborado por el Comité de Asistencia para el Desarrollo de la Organización para la Cooperación y Desarrollo Económicos (OCDE/CAD). En ese documento se presentaron por primera vez en detalle siete objetivos seleccionados para lograr mayores progresos en los siguientes quince a veinte años. A su vez, esos objetivos fueron adoptados por la Cumbre del Milenio como Objetivos de Desarrollo del Milenio (ODM).

Los ODM no representan un acuerdo sobre una estrategia mundial de desarrollo, pero sí implican un extraordinario compromiso global para alcanzar un conjunto de metas definidas y una coincidencia mundial en el sentido de que el progreso en el desarrollo debe medirse de manera global en función de una serie de metas acordadas. La comunidad para el desarrollo adoptó en todo el mundo ese criterio o norma: en las Naciones Unidas, las instituciones financieras internacionales y los foros regionales, y también lo hicieron nacionalmente muchos países.

El alineamiento del sistema detrás de un conjunto de objetivos claros tuvo consecuencias radicales para su modo de financiamiento, la forma que adoptaría el Sistema de Desarrollo de las Naciones Unidas y la manera de gobernarlo. Ya hemos aludido al crecimiento de la financiación extrapresupuestaria que se disparó a mediados de la década de 1990 (véase figura 1). La figura 2 (Jenks y Jones, 2013) proporciona información más detallada sobre la base de los organismos específicos. Las figuras demuestran que en menos de una década, la base de financiamiento del Sistema de Desarrollo de las Naciones Unidas pasó de depender de los aportes regulares a inclinarse de manera pronunciada hacia una financiación extrapresupuestaria.

Este viraje se ajustaba muy bien a la cultura emergente de los “objetivos” y “resultados”, que ejercía una enorme presión con el fin de que cada organismo identificara su ventaja comparativa y su proposición de valor específicas. La insistencia en la relación calidad/precio conseguida por cada institución era absolutamente lógica, ya que el valor de la cooperación para el desarrollo iba a medirse en función de cotas de referencia y metas específicas. Esas metas eran la base sobre la cual los países donantes obtendrían de sus parlamentos créditos presupuestarios para la asistencia.

El problema era que, desde la perspectiva de la eficacia de las actividades de desarrollo, el enfoque tendía a alentar una mayor fragmentación. Y a su debido momento suscitó una reacción inevitable, a saber, que la asignación de recursos para el desarrollo quedara bajo la supervisión y, en rigor, la decisión de las autoridades nacionales. Así, en la huella de una oleada de proliferación y multiplicación de fondos verticales se planteó la necesidad de una disciplina y una priorización horizontales. El país en cuestión tenía que tener firmemente en sus manos y conducir ese proceso, que además debía estar en armonía con las prioridades gubernamentales. Lo cual llevó luego a un nuevo énfasis en el desarrollo de capacidades como núcleo medular de la cooperación para el desarrollo.

La Declaración de París de 2005 fue el pináculo de la reacción contraria a la victoria del financiamiento vertical. Esa declaración comprometió a la comunidad internacional de desarrollo con un conjunto de principios cuya finalidad central era controlar la expansión de la programación y el financiamiento verticales. La propiedad por parte de los gobiernos, el alineamiento con las prioridades nacionales, la simplificación y la armonización se consideraban aspectos críticos para el futuro de la eficacia de las actividades de desarrollo. Esto significaba un compromiso con el principio de que, en materia de respaldo a políticas coherentes de cooperación para el desarrollo, gran parte de la solución estaba en las prácticas de la propia comunidad de asistencia. La clave de la reforma podía encontrarse en la eficacia operativa.

La paradoja de la Declaración de París es que identificaba como desafío central un fenómeno que había vivido tiempos mejores, tal como lo recogía la crítica de Severino a la pertinencia de la mentalidad reflejada por esa declaración para el futuro (Severino y Ray, 2009a y 2009b). Según su análisis, la Declaración de París es fundamentalmente irrelevante no sólo para un gran grupo de países de renta media, sino también para los países en crisis y los países de renta baja y pobre desempeño, porque no propone un marco creíble para dedicarse a la cooperación. A decir verdad, la Declaración de París sólo proporciona un marco útil para una pequeña cantidad de países de renta baja, pobre desempeño y muy dependientes de la asistencia.

vi. las reformas de annan y la búsqueda de coherencia 

Dentro del Sistema de Desarrollo de las Naciones Unidas, el proceso de reforma que cobró impulso a mediados de los años noventa iba a seguir una lógica y una trayectoria muy similares. En el plano formal, el proceso comenzó en 1997 con la iniciativa de reforma presentada por Kofi Annan, el Secretario General. Esta iniciativa se basaba en gran medida en el supuesto de que el posicionamiento externo de las Naciones Unidas en la arquitectura mundial del desarrollo exigía un vigoroso énfasis en el realineamiento interno (United Nations, 1997). En relación con sus actividades de desarrollo, ese realineamiento comprendía dos grandes componentes.

El primero era la creación de cuatro grupos de gestión, de los cuales dos se dedicarían a temas del desarrollo. El Comité Ejecutivo de Asuntos Económicos y Sociales (CE-AES) estaba bajo la dirección del Subsecretario General/Departamento de Asuntos Económicos y Sociales (SSG/ DAES), en tanto que el administrador del PNUD presidía el Grupo de Desarrollo de las Naciones Unidas (GDNU). Los grupos eran mecanismos para garantizar una coordinación apropiada dentro de sus respectivas esferas. Se trataba, sobre todo, de instrumentos de gestión para fortalecer el alineamiento interno.

El CE-AES se concentraba en la coordinación de la política global y reunía el DAES, las comisiones regionales, la Conferencia de las Naciones Unidas sobre Comercio y Desarrollo (CNUCYD), el PNUD, el Programa de Medio Ambiente de las Naciones Unidas, los centros de investigación de la ONU y otras entidades. Su meta era aportar coherencia y perspectivas comunes a las entidades de las Naciones Unidas consagradas al trabajo analítico en el campo económico y social, en particular por medio de una serie de grupos de trabajo temáticos.

El GDNU se construyó alrededor de un grupo que se había formado con anterioridad, compuesto por los principales programas y fondos bajo la autoridad del Secretario General, a saber, el PNUD, la UNICEF, el Fondo de Población de las Naciones Unidas (FPNU) y el Programa Mundial de Alimentos (PMA). Ese grupo fue ampliado por el GDNU hasta incluir virtualmente a todos los organismos, programas y fondos que, dentro del sistema, trabajaban en la esfera del desarrollo. Si bien este proceder tuvo el mérito de la inclusión, también dificultó mucho la toma de decisiones vinculantes en materia de gestión. En consecuencia, se reactivó la idea de un pequeño comité ejecutivo, con la intención de que llegara a ser un instrumento eficaz de gestión.

El recién constituido GDNU centró su atención en una serie de cuestiones operativas claves:

• Expansión de la comunidad en la que se seleccionaban coordinadores residentes de las Naciones Unidas para todo el sistema. 
• Establecimiento de los Marcos de Asistencia para el Desarrollo como estructura unificada para las actividades de las Naciones Unidas en cada país. 
• Establecimiento de la Evaluación Común para los Países como un instrumento unificado sobre el cual el sistema de las Naciones Unidas podía basar su programación. • Creación de casas comunes de las Naciones Unidas. 
• Promoción de la programación conjunta. 

Si bien estas reformas fueron pasos adelante de importancia en la agenda de la eficacia operativa, dejaron sin resolver dos tensiones centrales. En primer lugar, la división entre el GDNU y el CE-AES tendió a ampliar la brecha entre las dimensiones operativa y normativa del trabajo de las Naciones Unidas en el momento mismo en que esos grupos necesitaban trabajar en una conjunción más estrecha. En segundo lugar, dentro del GDNU no logró forjarse un mecanismo de compensación entre un pequeño grupo que pudiera tomar decisiones eficaces pero no aportar coherencia a todo el sistema y un grupo amplio que garantizara la inclusión de este último en su integridad al precio de agendas con el denominador común más bajo.

Las inadecuaciones de las iniciativas anteriores llevaron a un renovado esfuerzo de reforma a través de la convocatoria del Panel de Alto Nivel sobre la Coherencia en Todo el Sistema (2006). El principal aporte del panel, entre los que se pusieron en práctica, fue la Iniciativa Unidos en la Acción. El enfoque se fundaba en el supuesto de que la reforma en la plana mayor era políticamente imposible y de que debían tomarse medidas prácticas para fortalecer la cohesión en el nivel de los países. Con esta intención se lanzaron los Cuatro Principios:

• Un líder único de las Naciones Unidas en cada país. 
• Un único programa de las Naciones Unidas. 
• Un único fondo de las Naciones Unidas. 
• Una única oficina de las Naciones Unidas.

Más adelante revisaremos con mayor detalle algunos de los éxitos y fracasos de este enfoque. Lo importante, en este punto, es señalar que la Declaración de París y la Iniciativa Unidos en la Acción estaban cortadas con la misma tijera. Ambas se fundaban en la idea central de que el realineamiento dentro de sus respectivas actividades era la clave para propiciar su eficacia y, gracias a ella, la relevancia de sus emprendimientos.

Tanto la Declaración de París como la Iniciativa Unidos en la Acción hicieron sin duda significativos aportes en sus respectivas esferas de trabajo. Pero la relevancia de sus actividades estaría determinada por el éxito con que lograran ajustarse a los factores externos, no a los factores internos. Y hacia 2010, el mundo de la cooperación para el desarrollo se parecía poco al mundo de 1990. Las reformas de Annan hicieron una contribución provechosa, en particular las iniciativas de reforma relacionadas con el GDNU, Unidos en la Acción y la creación del Foro sobre Cooperación para el Desarrollo (véase infra), pero la velocidad del cambio exigía algo de mayor alcance.

vii. un nuevo examen de la cooperación para el desarrollo

¿Cuáles son entonces los elementos que torna pertinente considerar que la etapa iniciada en 2000 fue revolucionaria por su efecto sobre la cooperación para el desarrollo, si se la compara con el período de construcción, el período de servicio a los Estados miembros (desde fines de los años cincuenta hasta comienzos de los años ochenta) o la fase inicial de la era de los objetivos en la década de 1990?

En primer lugar, la extraordinaria emergencia de las economías en crecimiento en un período histórico notablemente breve modificó el carácter fundamental de la economía mundial, dado que la mayor parte del crecimiento proviene ahora del Sur (Bremmer, 2012, y O’Neill, 2011). En particular, el surgimiento de los BRIC refleja una gran modificación correlativa en el reparto del poder entre los Estados.

Ha habido una significativa evolución en el perfil de la pobreza. Está surgiendo una clase media global, que tiene un espectacular impacto en la naturaleza y las dimensiones de los flujos de recursos, el poder de los mercados y el papel y posicionamiento de la Asistencia Oficial para el Desarrollo (AOD). Hoy la mayoría de los pobres vive en los llamados países de renta media. En 1990, el 95% de las personas más pobres del mundo vivían en los países de renta baja. Unos veinte años después se calcula que el 75% de los más pobres viven en países de renta media (Sumner, 2011, y Sumner y Carbonnier, 2012).

La comunidad internacional ha sido testigo de la aparición de nuevos desafíos de carácter global. En la década de 1990 una amplia gama de objetivos de desarrollo, que a la larga culminaron en la formulación de los ODM, se articularon mediante una serie exhaustiva de conferencias mundiales. En esencia, esa articulación de los objetivos de desarrollo tomó la forma de un marco global (los ODM) dentro del cual pudieran perseguirse los objetivos nacionales. Lo que ha surgido de manera distintiva en los últimos diez o veinte años es la identificación de problemas globales que exigen una acción colectiva basada en alguna atribución acordada de responsabilidades nacionales. La manera de hacerlo es objeto de muchas discusiones. Lo que no se discute es la existencia de esos desafíos globales y la necesidad de abordarlos en general.Hay una importante diferencia de sustancia entre esos dos conceptos. Para entender la consecuencia de la distinción, lo mejor tal vez sea verla en la diferencia entre los conceptos de asistencia, por un lado, y de bienes públicos globales, por otro.

Los mercados globales, en su crecimiento, presenciaron una transformación, que muchos consideran histórica, en la relación entre los Estados, los mercados y los individuos. Esa transformación ha acarreado profundos cambios en los papeles respectivos de los sectores privado y público en la práctica de la cooperación para el desarrollo. A lo largo de las últimas dos décadas, el acelerado incremento de los flujos privados internacionales tuvo una fuerte influencia sobre el paisaje del desarrollo. Es importante reconocer que hay un grupo de países que no se benefician con estos flujos privados emergentes y siguen dependiendo en gran medida de la AOD. Pero la realidad es que el grupo de países de renta baja está reduciéndose,y según las proyecciones en la próxima década lo conformarán entre treinta y treinta y cinco países (veinticinco de los cuales serán africanos y dos tercios serán Estados en conflicto o posconflicto) (Chandy, 2011).

Los últimos diez años han visto una transformación del enfoque utilizado por la comunidad de desarrollo en su trabajo con el sector privado. No hay tal vez comprensión más acabada de la importancia crítica de este sector como motor del crecimiento que la expresada en el World development report 2005 del Banco Mundial:

Las empresas privadas están en el corazón del proceso de desarrollo. Movidas por la búsqueda de ganancias, empresas de todo tipo –de granjeros y microempresarios a compañías manufactureras locales y empresas multinacionales– invierten en nuevas ideas y nuevas instalaciones que fortalecen los basamentos del crecimiento económico y la prosperidad (World Bank, 2005: 1).

La década de 1990 también fue testigo de enormes aumentos tanto en la cantidad de actores de la sociedad civil como en los recursos financieros a su disposición. La sociedad civil tuvo un papel esencial en la promoción de las agendas sobre género, desarrollo sostenible y cambio climático. Hay más personas empleadas en las ONG del sector del desarrollo que en las reuniones bilaterales y trilaterales combinadas.

El efecto transformador que la tecnología ejerce sobre la práctica de la cooperación para el desarrollo ya es evidente. El informe “Disaster 2.0” registra el extraordinario impacto que tuvieron las comunidades virtuales en la respuesta humanitaria en Haití. La Asociación para la Ayuda Abierta del Banco Mundial moviliza a cartógrafos ciudadanos y reúne a ingenieros de todo el planeta. Pulso Global es una iniciativa dirigida por la Oficina del Secretario General cuya misión es apoyar a los responsables de tomar decisiones en el uso de datos en tiempo real para detectar cuándo empiezan las poblaciones a cambiar su comportamiento colectivo en respuesta a crisis de evolución lenta. La tecnología está cambiando la fisonomía de la cooperación para el desarrollo.Es digno de destacarse que tres de los ocho indicadores microeconómicos utilizados por Goldman Sachs en su influyente índice de entorno de crecimiento se relacionan con la tecnología de las comunicaciones e Internet (O’Neill, 2011). En la última década se ha constatado el surgimiento de una vasta gama de nuevos actores institucionales. Entre ellos se incluyen actores del nivel intergubernamental, por ejemplo el G20 y los BRICS. Estos agrupamientos han elaborado importantes agendas y funciones de formulación de políticas para toda una serie de cuestiones relacionadas con el desarrollo. Asimismo ha habido un crecimiento significativo en el campo de acción de los órganos y las alianzas regionales.En la última década se ha constatado el surgimiento de una vasta gama de nuevos actores institucionales. Entre ellos se incluyen actores del nivel intergubernamental, por ejemplo el G20 y los BRICS. Estos agrupamientos han elaborado importantes agendas y funciones de formulación de políticas para toda una serie de cuestiones relacionadas con el desarrollo. Asimismo ha habido un crecimiento significativo en el campo de acción de los órganos y las alianzas regionales.En la última década se ha constatado el surgimiento de una vasta gama de nuevos actores institucionales. Entre ellos se incluyen actores del nivel intergubernamental, por ejemplo el G20 y los BRICS. Estos agrupamientos han elaborado importantes agendas y funciones de formulación de políticas para toda una serie de cuestiones relacionadas con el desarrollo. Asimismo ha habido un crecimiento significativo en el campo de acción de los órganos y las alianzas regionales.Asimismo ha habido un crecimiento significativo en el campo de acción de los órganos y las alianzas regionales.Asimismo ha habido un crecimiento significativo en el campo de acción de los órganos y las alianzas regionales.

Por último, también hubo una proliferación de fundaciones cada vez más influyentes, como la Bill and Melinda Gates Foundation, la Clinton Global Initiative y el Foro Económico Mundial. En las últimas décadas se triplicó la cantidad de esas entidades. El filantrocapitalismo plantea un reto a muchas de las formas tradicionales de trabajo de la cooperación para el desarrollo, ya que desbloquea los compartimientos cerrados que separan lo público de lo privado (Bishop y Green, 2008). Varias de esas fundaciones no sólo tienen un considerable peso financiero sino que también han forjado un importante poder de convocatoria, cerrando una brecha que las Naciones Unidas sólo pudieron atacar de manera muy dispar.

Los cambios antes descritos constituyen una gran transformación en el entorno de trabajo de la AOD y el Sistema de Desarrollo de las Naciones Unidas. En respuesta al cambiante paisaje del desarrollo, la OCDE/ CAD se ha embarcado en una suerte de “examen de conciencia” para encontrar el modo de entender y definir la AOD en la próxima década. Por su parte, el Banco Mundial está hoy empeñado en una nueva e importante iniciativa de reforma, que refleja un debate abierto acerca de los cambios que afectan su misión. Y el G20 ha salido a la palestra como un significativo nuevo foro intergubernamental para discutir los desafíos planteados al desarrollo.

En 2009 la OCDE/CAD llevó a su término un ejercicio de reflexión para considerar su papel en el futuro; ese ejercicio es el primero en su tipo en los últimos quince años. Unos veinte funcionarios de categoría superior de los Estados miembros de la OCDE/CAD se reunieron a lo largo de dos años para llevar adelante discusiones intensivas, y sus conclusiones se incorporaron al informe “Reflection exercise: investment in a common cause” (OECD/DAC, 2009). Este ejercicio reflejaba una profunda incertidumbre sobre el futuro de la AOD y su papel en un mundo expuesto a cambios acelerados. Por un lado,varios de los donantes del CAD se mostraban muy preocupados ante la posibilidad de que la llegada a los actores emergentes y la liberalización de las reglas que definen la AOD debilitaran de manera irremisible el apoyo a la cooperación para el desarrollo en capitales que tradicionalmente se contaron entre los más fuertes partidarios de esa asistencia. Por otro lado, otros donantes del CAD estimaban que el mantenimiento de este comité de la OCDE como un club exclusivo sellaría su destino y lo convertiría, con el tiempo, en un interlocutor cada vez más marginal.en un interlocutor cada vez más marginal.en un interlocutor cada vez más marginal.

El informe apuntaba efectivamente al futuro en lo relacionado con dos cuestiones. Primero, reconocía en un tono positivo la conveniencia de que el comité interviniera más en el diálogo emergente en torno de los bienes públicos globales. Segundo, demostraba ser un trampolín hacia el cuarto Foro de Alto Nivel sobre la Eficacia de la Ayuda al Desarrollo, que se celebraría en Busan (Corea del Sur), en 2011. El documento final de este foro refleja, en efecto, la acuciante realidad del cambio. En su párr. 28 declara:

Nos replantearemos en qué debe gastarse la asistencia y cómo, de una manera que sea congruente con los derechos, las normas y los criterios internacionales acordados, a fin de que dicha asistencia sea un catalizador del desarrollo.

El documento de Busan estableció una Alianza Global por una Cooperación Eficaz para el Desarrollo. Esta asociación reemplazó al Grupo de Trabajo sobre la Eficacia de la Ayuda, que celebró su última reunión en junio de 2012. La nueva alianza contaría con el respaldo de la OCDE/ CAD y el PDNU, y en este aspecto representaba una nueva asociación entre las Naciones Unidas y la OCDE en relación con esa agenda. La Alianza convocará una reunión ministerial cada dieciocho o veinticuatro meses. Un Comité Directivo de dieciocho miembros de categoría superior, en representación de diferentes grupos, será el órgano provisorio responsable de las decisiones entre las reuniones de la Alianza Global.

Las reuniones de nivel ministerial revisarán los progresos en la implementación de los compromisos de Busan y garantizarán así la continuidad de la rendición política de cuentas. Abordarán cuestiones claves derivadas de pruebas procedentes de los países y constituirán un foro para compartir las experiencias de cada uno de estos. El Comité Directivo conducirá el trabajo de las reuniones ministeriales y proporcionará apoyo y orientación generales a la implementación de la Alianza Global.

Queda por verse hasta qué punto los países emergentes consideran este nuevo mecanismo como un instrumento legítimo y útil, y cómo se coordinará el trabajo de la Alianza Global con los foros de las Naciones Unidas. En particular, se procura crear una sinergia entre las reuniones ministeriales de la alianza y el Foro sobre Cooperación para el Desarrollo de las Naciones Unidas (FCD). El FCD se ve como el ámbito lógico para llevar adelante la agenda de responsabilidad mutua que es la cuestión central para la Alianza Global. La incertidumbre en torno del futuro de esta alianza no es un azar; se trata, antes bien, de un reflejo preciso de la condición general en que la cooperación para el desarrollo se encuentra en nuestros días.

La revisión y la autocrítica estratégicas profundas en las que se ha embarcado la OCDE/CAD caracterizan el debate en curso alrededor del papel actual y futuro del Banco Mundial. En oportunidad del anuncio del retiro de Robert Zoellick como presidente de esa entidad, expertos en desarrollo fueron muy explícitos al decir que en un mundo donde el Banco Mundial no cumple precisamente un papel central en la provisión de ayuda a los países en desarrollo, la institución todavía busca una nueva y definitiva orientación. El nuevo presidente del banco, Jim Yong Kim, ha puesto en marcha una gran reforma para enfrentar ese desafío. Los primeros comentarios sugieren lo ardua que podría ser esa iniciativa. Un artículo de fondo del Financial Times, “Restructuring hell at the World Bank” (jueves 10 de abril de 2014), refleja bien la magnitud del desafío.En un espíritu más positivo, la oportunidad brindada por la nueva conducción del Banco Mundial insinúa perspectivas reales de fortalecimiento de la asociación entre este y las Naciones Unidas.

En suma, la aparición de nuevos actores estatales tiene implicaciones directas para la práctica de la cooperación para el desarrollo. El surgimiento de nuevos desafíos globales plantea interrogantes sobre las funciones centrales de la AOD en relación con ellos. La enorme expansión de los mercados, la sociedad civil y los individuos, alimentada por el poder de la tecnología moderna, ha cambiado el papel de la cooperación para el desarrollo. La aparición de nuevos actores institucionales ha modificado las condiciones. Todos estos elementos apuntan a la necesidad de un reposicionamiento estratégico del papel de la AOD en la cooperación para el desarrollo. Esto, a su vez, exige que el Sistema de Desarrollo de las Naciones Unidas se adapte al entorno más general de esa cooperación.

viii. un nuevo examen de la cooperación para el desarrollo de las naciones unidas: estrategias de reforma 

Debates históricos y recientes sobre el Sistema de Desarrollo de las Naciones Unidas ponen de relieve una serie de estrategias de reforma posibles. Para terminar, examinaremos cada una de ellas y propondremos un análisis de la relevancia de esas estrategias para los desafíos enfrentados por ese sistema.

1. la coherencia por medio de los grupos de trabajo globales 

Como se ha señalado, el Sistema de Desarrollo de las Naciones Unidas se constituyó como un grupo de organizaciones funcionales independientes profundamente enraizadas en sus bases, coordinadas de manera muy poco rígida y dotadas de sus propios mecanismos de gobernanza. La relación de cada organismo especializado con sus bases determinaba el desempeño y la relevancia organizativa. La creación de grupos de trabajo dedicados a cuestiones específicas ha demostrado ser el método preferido para intentar incrementar la coherencia y la capacidad globales.

En este aspecto, las medidas tomadas a partir de 2010 por la oficina del Secretario General para promover nuevas plataformas selectivas de asociación alrededor de una agenda del tipo de los bienes públicos globales son potencialmente transformadoras. El Secretario General ha puesto en marcha una serie de grandes asociaciones, incluyendo en particular el Equipo de Tareas de Alto Nivel sobre la Seguridad Alimentaria, Energía Sostenible para Todos y Todas las Mujeres, Todos los Niños.

El Equipo de Tareas de Alto Nivel sobre la Seguridad Alimentaria (ETANSA) se estableció en 2008 en respuesta al acelerado aumento de los precios de los alimentos. Se lo utilizó para fijar una posición estratégica y una manera de trabajar comunes tanto para el sistema de las Naciones Unidas como para el Banco Mundial, el FMI, la OMC y la OCDE. En los últimos años el ETANSA ha abordado una gama más amplia de cuestiones emergentes y también fue, en el plano externo, una cara común al conjunto de las entidades en una serie de foros, en especial el G20. Energía Sostenible para Todos se creó en función de tres objetivos: acceso a la energía para todos, duplicación del índice de eficiencia energética y duplicación de la proporción de energía renovable en la mezcla energética mundial. Esta iniciativa se concentra en metas claras y mensurables,llega a una amplia gama de interesados de alto nivel y proporciona una plataforma común para la promoción de una causa y el monitoreo de resultados. En septiembre de 2012, la iniciativa se elevó formalmente a la jerarquía de entidad independiente. Todas las Mujeres, Todos los Niños se lanzó en la Cumbre del Milenio de 2011 con el objetivo de salvar la vida de dieciséis millones de mujeres hacia 2015. Llega a un muy vasto conjunto de grupos de base y proporciona una plataforma para la promoción compartida de una causa y el monitoreo de resultados.Todos los Niños se lanzó en la Cumbre del Milenio de 2011 con el objetivo de salvar la vida de dieciséis millones de mujeres hacia 2015. Llega a un muy vasto conjunto de grupos de base y proporciona una plataforma para la promoción compartida de una causa y el monitoreo de resultados.Todos los Niños se lanzó en la Cumbre del Milenio de 2011 con el objetivo de salvar la vida de dieciséis millones de mujeres hacia 2015. Llega a un muy vasto conjunto de grupos de base y proporciona una plataforma para la promoción compartida de una causa y el monitoreo de resultados.

Todas estas asociaciones comparten unas cuantas características fundamentales. Entre ellas, algunas fortalezas y restricciones centrales y el hecho de que sobre su destino pende una serie de preguntas claves. Cada una de ellas ha sido una respuesta estratégica a una realidad externa, que generó una oportunidad aprovechada por las Naciones Unidas. El liderazgo del Secretario General en la convocatoria a actores de dentro y fuera del Sistema de Desarrollo de las Naciones Unidas fue un elemento crucial. A partir de ese liderazgo se pudo ejercer una influencia estratégica única, transmitir un mensaje coherente en el plano externo y generar la capacidad de motivar a los interesados en los más altos niveles.

Las Naciones Unidas han mostrado ser capaces de convocar y proporcionar una plataforma a una amplia gama de interesados. Las asociaciones antes mencionadas son plenamente incluyentes y han dado muestras de la voluntad de ir más allá de las restricciones estadocéntricas tantas veces padecidas por las iniciativas dirigidas por las Naciones Unidas.

El gran interrogante que plantean esas asociaciones desde el punto de vista de las Naciones Unidas es hasta qué punto pueden hacer algo más que adoptar la forma de grupos de trabajo ad hoc y de corto plazo e impulsar realmente una asignación estratégica de recursos dentro del sistema. ¿Cuán profunda es la coherencia interna? ¿Se trata de iniciativas “Una ONU” o de coaliciones muy laxamente formadas? ¿Gozan de credibilidad el monitoreo de resultados y la responsabilidad de los interesados por su logro?

2. la coherencia en el nivel de cada país 

La idea de concentrarse en la coherencia en el nivel de cada país fue propiciada por el Panel de Alto Nivel de la Secretaría General sobre la Coherencia en Todo el Sistema de las Naciones Unidas (véase supra). El panel promovió el concepto de “unidos en la acción”, que incluía en particular las ideas de “un único programa”, “un líder único de las Naciones Unidas” y “un único fondo”. Este modelo supone que es políticamente imposible implementar una gran reforma en la plana mayor. No hay duda de que la Iniciativa Unidos en la Acción ha demostrado cierto éxito, sobre todo en lo referido a mejoras en la eficacia operativa. En unos cuantos países, el hecho de que los gobiernos asumieran como suyas las Iniciativas Unidos en la Acción permitió una implementación más coherente de los programas de las Naciones Unidas 

Es difícil, sin embargo ver progresos significativos en las cuestiones generales del reposicionamiento estratégico. Para que el concepto de “un único programa” pueda implementarse con eficacia, hay que resolver la contradicción entre la necesidad de un eje estratégico y las fuertes presiones políticas por la inclusión. En términos más generales, este modelo supone que la entrega eficaz de recursos seguirá siendo la palanca crucial para el posicionamiento de las Naciones Unidas en materia de desarrollo. Vista la rápida caída de la participación de la AOD dentro del total de los flujos de recursos, ese escenario es improbable. Para disfrutar de verdadera credibilidad, el concepto de “un líder único de las Naciones Unidas” exigirá la transferencia real de al menos parte de la responsabilidad,de sus líneas verticales que llegan a las sedes centrales de los organismos, a una línea más horizontal con raíces en cada país. En lo concerniente al concepto de responsabilidad mutua se han hecho algunos progresos en la resolución de la revisión cuatrienal de 2012 de la AGNU, pero habrá que ver cómo se lleva a la práctica ese concepto. La iniciativa de un fondo único de las Naciones Unidas atrajo recursos en los primeros años, pero hacia fines de 2012 la mayoría de los entregados por los donantes con ese fin se habían agotado y eran pocas las expectativas de que se repusieran. Entretanto, la falta de voluntad para abordar en este escenario cuestiones más generales de gobernanza ha generado serias restricciones,dado que el sistema de responsabilidad vertical derivado de los actuales mecanismos de gobernanza es un pesado obstáculo para implementar una gobernanza coherente que abarque todo el sistema.

La conclusión que debe extraerse es la necesidad de no abandonar la Iniciativa Unidos en la Acción. Al contrario, esa iniciativa sigue siendo un esfuerzo importante que es preciso apoyar. Pero es menester poner en perspectiva las expectativas en cuanto al alcance y el nivel de la ambición expresada en ella. El logro principal de esta iniciativa será mejorar la eficacia operativa. No representa el tipo de respuesta de nivel estratégico que demanda la transformación producida en la última década, si se pretende que el Sistema de Desarrollo de las Naciones Unidas siga siendo relevante. 

3. la gobernanza “de todo el sistema” de las naciones unidas 

En muchos aspectos, la arquitectura de gobernanza del Sistema de Desarrollo de las Naciones Unidas es opaca. Como se mencionó antes, la intención que presidió la conformación de esa gobernanza es que fuera profundamente fragmentada. El obstáculo a la reforma representado por esa fragmentación reapareció como consecuencia de la Iniciativa Unidos en la Acción, dado que no era posible aprobar en un solo lugar un documento de “Una ONU” y que esa aprobación tuviera validez para todo el sistema. De manera congruente con el diseño original del sistema, la Carta de las Naciones Unidas sólo disponía la existencia de mecanismos de coordinación muy laxos entre el ECOSOC y los organismos especializados. Ulteriormente, el establecimiento de juntas ejecutivas para muchos de los programas diluyó aún más la aptitud del ECOSOC para ejercer una autoridad real. La reforma de este consejo se debatió durante décadas con escasos resultados, y en la estructura actual el valor agregado del organismo no resulta muy claro. La abortada propuesta del Panel de Alto Nivel sobre la Coherencia de crear una junta de desarrollo sostenible es un reflejo de la arraigada resistencia a la coherencia institucional. La futilidad de algunas de estas estructuras de gobernanza se agrava por el hecho de que, en realidad, dentro de la esfera operativa el grueso del proceso de aprobación de programas tiene lugar en cada país, de manera congruente con los principios de la Declaración de París.

La arquitectura también se caracteriza por una enorme complejidad e incluso una duplicación. Cuesta descifrar la finalidad y el valor agregado de cada etapa del proceso intergubernamental cuando la discusión de los asuntos pasa de las juntas ejecutivas a la Junta Ejecutiva Conjunta y, a través del ECOSOC, al Segundo Comité y la Asamblea General. Es un tanto discutible que haya en verdad una progresión; lo que parece haber es, en realidad, un deambular en círculos. Otro rasgo de los mecanismos de gobernanza es que en muchas de las estructuras de esta la representación emana de los ministerios de relaciones exteriores. Los intereses diplomáticos suelen anteponerse a la sustancia del desarrollo. Esta situación está muy lejos de la concepción funcionalista original imaginada por los fundadores del sistema. De manera similar, el principio seguido en la época de construcción del sistema, a saber, que la gobernanza debía ser lo más inclusiva posible, con representación de una amplia gama de interesados, sigue siendo una práctica relativamente excepcional.

Un punto de partida para considerar los caminos de reforma que podrían tomarse consiste en reflexionar sobre la ambigüedad intrínseca a esta estructura extraordinariamente compleja, en relación con la finalidad de los mecanismos de gobernanza. ¿Es esa finalidad la supervisión de las operaciones, en un contexto en el cual las actividades operativas de las Naciones Unidas representan una parte en constante disminución de los flujos totales a la gran mayoría de los países? En la enorme mayoría de los casos, el lugar apropiado para la revisión y la aprobación de los programas de la ONU para un país es este mismo, con plena participación del gobierno y todos los interesados relevantes. ¿O la función de gobernanza tiene que ver cada vez más con monitorear tendencias y rendimientos, compartir datos empíricos y conocimientos y proponer análisis de alta calidad? En este escenario, los mecanismos de gobernanza tendrían que asegurar la calidad de los documentos propuestos y la transmisión de los datos y conocimientos de manera tal que fueran útiles para los encargados de la adopción de políticas. La participación tendría que ser sustantiva. El uso compartido de los conocimientos y las lecciones aprendidas desplazaría la negociación de los textos con acuerdo intergubernamental como principal resultado de las reuniones. ¿O acaso la gobernanza del futuro, para terminar, tendrá que ver cada vez más con el desarrollo de un lenguaje común y la generación de normas y criterios? En este escenario, la calidad de la interacción entre los participantes se convierte en la máxima prioridad. Por otra parte, si la finalidad de las reuniones es compartir conocimientos y generar normas, en el futuro los mecanismos de gobernanza tendrán que incorporar con éxito una comunidad de interesados mucho más amplia de la que suele haber hoy. El compromiso con el sector privado y la sociedad civil tendrá que integrarse de manera más sustantiva.

Una innovación potencialmente significativa en la estructura de gobernanza fue la creación, en 2007, del Foro de Cooperación para el Desarrollo (FCD), tras la Reunión Cumbre de la AGNU en 2005. El FCD se creó con el objeto de revisar las tendencias de la cooperación internacional para el desarrollo, promover una mayor coherencia entre los diferentes asociados en el desarrollo y fortalecer los vínculos normativos y operativos en el trabajo de las Naciones Unidas. De particular importancia en las ambiciones que condujeron a la creación del FCD fue el papel asignado a este en el monitoreo y la revisión de las tendencias y su funcionamiento como un foro capaz de incluir a todos los interesados relevantes. Hasta ahora se han realizado cuatro reuniones (2008, 2010, 2012 y 2014),en las que ha habido una buena participación y un animado debate sobre una amplia gama de cuestiones. Parecen surgir tres áreas de especial interés: el monitoreo de los compromisos de ayuda, el intercambio acerca de las mejores prácticas y, cada vez más, la responsabilidad mutua. Queda por verse, sin embargo, si el FCD será capaz de darse un papel significativo y relevante en la arquitectura del desarrollo que sostenga la participación de alto nivel, o se convertirá en otro componente de una arquitectura esencialmente disfuncional de la gobernanza. Su futuro dependerá del rigor con que se definan sus funciones.si el FCD será capaz de darse un papel significativo y relevante en la arquitectura del desarrollo que sostenga la participación de alto nivel, o se convertirá en otro componente de una arquitectura esencialmente disfuncional de la gobernanza. Su futuro dependerá del rigor con que se definan sus funciones.si el FCD será capaz de darse un papel significativo y relevante en la arquitectura del desarrollo que sostenga la participación de alto nivel, o se convertirá en otro componente de una arquitectura esencialmente disfuncional de la gobernanza. Su futuro dependerá del rigor con que se definan sus funciones.

Otra innovación reciente es el establecimiento de un Foro Político de Alto Nivel, según lo dispuesto en la conferencia Río+20 de junio de 2012. Su primera reunión se celebró en septiembre de 2013. La finalidad de este foro es abordar y coordinar la totalidad de las cuestiones relacionadas con el desarrollo sostenible. En palabras de John Ashe, presidente de la Asamblea General:

El foro debe servir de ámbito para impartir una orientación concreta a la revisión de los objetivos del desarrollo sostenible y su implementación y monitoreo, así como a la integración de las tres dimensiones del desarrollo sostenible por todos los actores (sitio web del High Level Political Forum).

 El foro se reunirá cada cuatro años con la participación de los jefes de gobierno, y anualmente bajo los auspicios del ECOSOC. Es demasiado pronto para decir si será capaz de representar el tipo de liderazgo que se necesita en materia de desarrollo sostenible.

4. la integración profunda 

Intuitivamente, la integración profunda suena como la respuesta adecuada a la fragmentación profunda. Es indudable que el sistema actual se caracteriza por la fragmentación profunda, la superposición de funciones, la duplicación de mandatos y, en áreas claves, una falta real de masa crítica. Al mismo tiempo, la comunidad de intereses que constituye el núcleo de muchas de las organizaciones pertenecientes al Sistema de Desarrollo de las Naciones Unidas encarna una vigorosa concepción que desde el comienzo ha caracterizado el diseño del sistema. Una respuesta a la fragmentación actual, que condujo a la centralización burocrática, no señala un camino prometedor hacia adelante. Es preciso atesorar y proteger el reconocimiento de marca, el compromiso y la energía que provienen de entidades profundamente arraigadas en las bases que las respaldan

Lo que se necesita es una política de integración selectiva y estratégica, y no de integración profunda. El primer desafío radica en evitar que las disputas por el territorio pongan obstáculos al surgimiento de grupos de trabajo y asociaciones en torno de agendas definidas. El progreso del Equipo de Tareas sobre Seguridad Alimentaria Mundial es un ejemplo que viene al caso. El segundo desafío es el ejercicio de un liderazgo fuerte en lo relacionado con unas cuantas cuestiones prioritarias de la agenda, en función de las cuales las Naciones Unidas deben reorganizarse para alcanzar una masa crítica. El tercer desafío es explorar las diversas y antagónicas funciones de plataforma (presencia, representación) desempeñadas por varias organizaciones, y simplificarlas. El cuarto desafío consiste en integrar las funciones administrativas y operativas,sobre todo en el nivel de cada país, para poder reencauzar los recursos hacia las prioridades emergentes. Para terminar, es menester adoptar un enfoque mucho más riguroso para decidir cómo llegar a una solución de compromiso entre la creación de nuevas organizaciones que asignen un alto perfil a una agenda importante y la necesidad de simplificar las cuestiones relacionadas con esta última por medio del trabajo de todo el sistema. La falta de rigor no hace sino profundizar las duplicaciones y la complejidad, que desmerecen la necesidad de concentrarse en una situación y trazar su perfil. Tanto la creación de la ONU-Mujeres como la de la Dependencia de Apoyo a la Consolidación de la Paz tropezaron con este problema.es menester adoptar un enfoque mucho más riguroso para decidir cómo llegar a una solución de compromiso entre la creación de nuevas organizaciones que asignen un alto perfil a una agenda importante y la necesidad de simplificar las cuestiones relacionadas con esta última por medio del trabajo de todo el sistema. La falta de rigor no hace sino profundizar las duplicaciones y la complejidad, que desmerecen la necesidad de concentrarse en una situación y trazar su perfil. Tanto la creación de la ONU-Mujeres como la de la Dependencia de Apoyo a la Consolidación de la Paz tropezaron con este problema.es menester adoptar un enfoque mucho más riguroso para decidir cómo llegar a una solución de compromiso entre la creación de nuevas organizaciones que asignen un alto perfil a una agenda importante y la necesidad de simplificar las cuestiones relacionadas con esta última por medio del trabajo de todo el sistema. La falta de rigor no hace sino profundizar las duplicaciones y la complejidad, que desmerecen la necesidad de concentrarse en una situación y trazar su perfil. Tanto la creación de la ONU-Mujeres como la de la Dependencia de Apoyo a la Consolidación de la Paz tropezaron con este problema.

5. el liderazgo 

Históricamente, el liderazgo significó cosas muy diferentes en diferentes épocas. En la fase de construcción se lo asociaba a grandes líderes de sus comunidades: en la ciencia, la educación, la salud, el movimiento obrero, etc. Estos líderes disfrutaban del reconocimiento de sus pares y participaban activamente en las conferencias y reuniones de expertos de las incipientes organizaciones. Cuando el sistema ingresó en la etapa de servicio a los Estados miembros y una multitud de nuevos países hizo su aparición en la escena mundial, el liderazgo se asimiló principalmente al ejercido por los gobiernos. En la década de 1990 los líderes de las Naciones Unidas se identificaban con los objetivos específicos que promovían los organismos conducidos por ellos. Esa década fue la época de Jim Grant en materia de niños; de Sadako Ogata,en cuanto a los refugiados, y de Gro Harlem Brundtland para la salud mundial.

La necesidad de un liderazgo institucional del Sistema del Desarrollo de las Naciones Unidas no desapareció a lo largo de todo ese tiempo. En la práctica, el sistema navegó entre varias opciones.

La primera consistía en crear, por encima de los organismos, programas y fondos, un nivel más que ejerciera el liderazgo del sistema. Una expresión de esta política fue la creación de la oficina del director general en 1979. Boutros Boutros-Ghali la dejó de lado al comprobarse que se trataba de una superestructura con muy poca capacidad y un valor agregado muy reducido. La creación de una superestructura, en ausencia de toda capacidad real de generar coherencia, hizo que los ajustes estructurales sustituyeran una verdadera reforma. Ulteriormente, Annan estableció la oficina del Subsecretario General. En la cartera del titular de este cargo siempre se incluyó la coordinación de las esferas económica y social.

Una segunda opción era adoptar el concepto de organismo líder. Diferentes organismos asumirían el liderazgo en función de su preponderancia en distintos países y distintas circunstancias.

Una tercera opción era rechazar el liderazgo institucional e inclinarse por la conducción a través de la administración a cargo de comités. En la práctica, este fue con frecuencia el método preferido debido al alto valor que en las Naciones Unidas se atribuye al consenso en la toma de decisiones. Si bien este tipo de proceder puede ser útil en ocasiones, de convertirse en norma el precio será alto.

Una cuarta opción radicaba en dejar en manos del PNUD el liderazgo operativo, en cuanto ese organismo es el programa multisector más importante dentro del sistema de las Naciones Unidas. Históricamente, esta opción correspondía a una época en que el PNUD era, en efecto, el instrumento central de financiación para el sistema operativo. La transformación que tuvo lugar a comienzos de los años noventa debilitó la lógica de este enfoque y el papel de aquel organismo fue objeto de muchos cuestionamientos dentro del sistema.

Una quinta opción era la adaptación de la cuarta y fue, en esencia, la que apoyó el Panel de Alto Nivel sobre la Coherencia en 2006. En este escenario se mantenía el liderazgo del PNUD en el sistema operativo, pero sólo con la idea de que hubiera una nítida separación entre sus acciones como organismo concreto y las funciones que desempeñaba como gestor del sistema de coordinadores residentes. La separación permitiría ocuparse de las percepciones de conflicto de intereses que hacían tan cuestionable el liderazgo del PNUD en todo el sistema.

Para terminar, un motivo más general de cuestionamiento tenía que ver con el acento que en muchas de esas discusiones se ponía sobre el papel operativo de las Naciones Unidas, en un momento en que volvía a considerarse como de particular relevancia el trabajo normativo y de establecimiento de criterios del sistema de la ONU.

Sería bueno poder decidirse por una de estas alternativas de liderazgo para señalar el camino que se presenta por delante. En la práctica, muchas de ellas no son necesariamente excluyentes, y es indudable que habrá que combinarlas en diferentes grados. Frente a la independencia y la proliferación de instituciones, el vacío en la gobernanza del conjunto del sistema y la existencia de modelos profundamente antagónicos de movilización de recursos, la propuesta de un liderazgo integral del sistema es una tarea muy exigente.

Contra este telón de fondo, es fácil entender por qué muchos analistas y comentaristas destacan que la calidad del liderazgo será el factor determinante en cuanto a la posibilidad de que las organizaciones multilaterales de nuestros días puedan adaptarse y mantener con ello su relevancia en el mundo actual.

6. el papel del financiamiento 

El modelo financiero que subyace al sistema tendrá en última instancia un papel crítico a la hora de determinar el camino que ha de tomar la reforma. Hemos visto que a lo largo de medio siglo el sistema ha estado dominado por tres modelos que podrían caracterizarse como el financiamiento de las comunidades de interés, la transferencia de recursos a los Estados miembros y la asignación de recursos a los objetivos. Este último modelo hizo que el sistema sea hoy muy dependiente de recursos extrapresupuestarios y, por consiguiente, se mueva sobre la base de proyectos y sea sumamente competitivo para el negocio de elaborarlos

La respuesta dominante a esta situación ha consistido en demandar un nuevo equilibrio entre las contribuciones básicas y las contribuciones complementarias. Sin embargo, todo indica que las grandes contribuciones básicas a las instituciones para permitirles llevar sus programas a la práctica ya son cosa del pasado. Hay muchas razones que lo explican, pero una de las principales es la falta de confianza en los mecanismos de gobernanza del Sistema de Desarrollo de las Naciones Unidas. El aumento de las contribuciones básicas podría constituir una solución parcial, pero tendría que formar parte de un enfoque mucho más exhaustivo. Un escenario del que probablemente pueda prescindirse es la idea de volver al financiamiento central. Muy recientemente,el Panel de Alto Nivel sobre la Coherencia mostró interés en restablecer el concepto de financiamiento central para imponer disciplina al sistema. Pero, en definitiva, la diversidad de fuentes de financiamiento que en nuestros días caracteriza el flujo de recursos y la fortaleza de la financiación vertical tornan impráctica esta opción.

El panel apeló entonces a la idea de fondos para la iniciativa “Una ONU” en el nivel de cada país para complementar los mecanismos de financiamiento de los organismos. La idea era que la provisión central de fondos en cada país, bajo la administración de los coordinadores residentes, impulsaría una mayor coherencia en ese nivel, y se la incorporó como parte esencial del paquete de la Iniciativa Unidos en la Acción. Pero, transcurridos unos pocos años, este instrumento de financiación se está agotando. En efecto, en un escenario financiero donde tres tipos de financiamiento funcionaran lado a lado –financiación básica a los organismos, financiación extrapresupuestaria y fondo “Una ONU”–, este último tipo nunca sería más que una fuente residual, por lo cual resulta políticamente insostenible como fuente importante de financiamiento.

En contraste, entre 2004 y 2008 se desarrollaron dos nuevos instrumentos financieros que han mostrado ser un tanto prometedores. Uno es la oficina de Fondos Fiduciarios de Asociados Múltiples (FFAM). Este organismo creó una ventanilla única para todo el sistema de las Naciones Unidas, a fin de que los donantes pudieran hacer sus aportes a un programa que abarca la totalidad de la ONU sin tener que decidir con qué organización específica asociarse. Enfrentados a una elección entre el Banco Mundial y veinticinco organismos de las Naciones Unidas, la mayor parte de los donantes preferían asociarse con el primero. Al plantearse la elección entre una ventanilla única de todo el sistema y cualquier otro socio, muchos donantes se interesaron en trabajar con las Naciones Unidas. Esa fue la situación surgida inmediatamente después de la Guerra de Iraq,y desde un punto de vista financiero el fondo fiduciario de asociados múltiples ONU-Iraq superó las expectativas. Desde su creación en 2004, la oficina del FFAM ha crecido hasta transformarse en una entidad de vasto alcance con una cartera de unos siete mil millones de dólares. Vale la pena señalar que en el caso de los programas de nivel país, el desafío de asignar recursos dentro del sistema de las Naciones Unidas se delegó en comités directivos del país correspondiente. La experiencia del FFAM sugiere que el potencial del sistema de las Naciones Unidas, cuando aúna sus acciones, sigue siendo sustancial. Por la misma razón, demuestra que la fragmentación del sistema lo lleva a actuar por debajo de sus posibilidades.Desde su creación en 2004, la oficina del FFAM ha crecido hasta transformarse en una entidad de vasto alcance con una cartera de unos siete mil millones de dólares. Vale la pena señalar que en el caso de los programas de nivel país, el desafío de asignar recursos dentro del sistema de las Naciones Unidas se delegó en comités directivos del país correspondiente. La experiencia del FFAM sugiere que el potencial del sistema de las Naciones Unidas, cuando aúna sus acciones, sigue siendo sustancial. Por la misma razón, demuestra que la fragmentación del sistema lo lleva a actuar por debajo de sus posibilidades.Desde su creación en 2004, la oficina del FFAM ha crecido hasta transformarse en una entidad de vasto alcance con una cartera de unos siete mil millones de dólares. Vale la pena señalar que en el caso de los programas de nivel país, el desafío de asignar recursos dentro del sistema de las Naciones Unidas se delegó en comités directivos del país correspondiente. La experiencia del FFAM sugiere que el potencial del sistema de las Naciones Unidas, cuando aúna sus acciones, sigue siendo sustancial. Por la misma razón, demuestra que la fragmentación del sistema lo lleva a actuar por debajo de sus posibilidades.el desafío de asignar recursos dentro del sistema de las Naciones Unidas se delegó en comités directivos del país correspondiente. La experiencia del FFAM sugiere que el potencial del sistema de las Naciones Unidas, cuando aúna sus acciones, sigue siendo sustancial. Por la misma razón, demuestra que la fragmentación del sistema lo lleva a actuar por debajo de sus posibilidades.el desafío de asignar recursos dentro del sistema de las Naciones Unidas se delegó en comités directivos del país correspondiente. La experiencia del FFAM sugiere que el potencial del sistema de las Naciones Unidas, cuando aúna sus acciones, sigue siendo sustancial. Por la misma razón, demuestra que la fragmentación del sistema lo lleva a actuar por debajo de sus posibilidades.

Un segundo instrumento es el Fondo PNUD-España para el Logro de los ODM. Este instrumento se estableció en 2006 como consecuencia de un aporte de 720 millones de dólares del gobierno español. España procuraba forjar una importante asociación con las Naciones Unidas a fin de ejercer una influencia significativa en el logro de los ODM. Los españoles querían crear un fondo fiduciario destinado a esos objetivos, que abarcara la totalidad del sistema de las Naciones Unidas y dejara una huella positiva. Para ello, su intención era confiar los recursos al PNUD como encargado de la coordinación de las actividades operativas. Insistían en la necesidad de contar con un único socio administrador que gozara de credibilidad. Es posible que en un principio los españoles no hayan sido del todo conscientes del desafío que planteaban a las Naciones Unidas,dado que su propuesta revelaba el vacío con el que se toparía inevitablemente una concepción abarcativa de todo el sistema. El PNUD acogió con satisfacción la oportunidad, sin dejar de tener conciencia de que, al administrar ese servicio en representación del sistema, se ganaría la oposición de elementos pertenecientes a este. Se enfrentaba a la necesidad de desarrollar un nuevo instrumento que cumpliera con el requisito español de tener un socio administrador único y creíble, así como de satisfacer su expectativa de conformar una iniciativa que englobara la totalidad del sistema de las Naciones Unidas. La estructura dual creada por el PNUD consistía en un comité directivo estratégico de nivel político, exclusivamente a cargo de España, y comités directivos temáticos del programa conducidos por los organismos,para la asignación concreta de los recursos. Esta estructura representaba una importante innovación. El defecto del modelo residía en el hecho de que la fuente de financiamiento era en esencia una contribución puntual de un solo donante.

Las resoluciones formales dentro del sistema de las Naciones Unidas tienen una serie de exigencias de financiamiento bien orquestadas. De ordinario, las principales son cuatro: aumentar el financiamiento básico, reparar el desequilibrio entre el básico y el complementario, incrementar la predictibilidad y mejorar el reparto de responsabilidades. Podría decirse que, en relación con cada una de estas cuestiones, la retórica marca una dura realidad. La enorme presión sobre los presupuestos de los donantes ha llevado a una caída de los compromisos en materia de AOD, y se refleja en un recorte significativo del presupuesto de unos cuantos organismos de las Naciones Unidas. La reducción de los recursos básicos hace de cumplimiento muy improbable el objetivo de reparar en la práctica los flujos de ingresos básicos y complementarios; a decir verdad,la presión para afectar las contribuciones a fines específicos no hace sino aumentar. Esto ha dado origen a una nueva iniciativa para elaborar presupuestos integrados que incrementen las disposiciones sobre la flexibilidad de los recursos complementarios, a fin de asemejarlos más a los recursos básicos. En la OMS parecen haberse hecho algunos progresos en este aspecto. En lo concerniente a las cuestiones de la predictibilidad y el reparto de responsabilidades, no hay pruebas de un avance en una dirección positiva y es probable, reiteramos, que las presiones presupuestarias en los países donantes no hagan más que agravar las prácticas actuales.Esto ha dado origen a una nueva iniciativa para elaborar presupuestos integrados que incrementen las disposiciones sobre la flexibilidad de los recursos complementarios, a fin de asemejarlos más a los recursos básicos. En la OMS parecen haberse hecho algunos progresos en este aspecto. En lo concerniente a las cuestiones de la predictibilidad y el reparto de responsabilidades, no hay pruebas de un avance en una dirección positiva y es probable, reiteramos, que las presiones presupuestarias en los países donantes no hagan más que agravar las prácticas actuales.Esto ha dado origen a una nueva iniciativa para elaborar presupuestos integrados que incrementen las disposiciones sobre la flexibilidad de los recursos complementarios, a fin de asemejarlos más a los recursos básicos. En la OMS parecen haberse hecho algunos progresos en este aspecto. En lo concerniente a las cuestiones de la predictibilidad y el reparto de responsabilidades, no hay pruebas de un avance en una dirección positiva y es probable, reiteramos, que las presiones presupuestarias en los países donantes no hagan más que agravar las prácticas actuales.no hay pruebas de un avance en una dirección positiva y es probable, reiteramos, que las presiones presupuestarias en los países donantes no hagan más que agravar las prácticas actuales.no hay pruebas de un avance en una dirección positiva y es probable, reiteramos, que las presiones presupuestarias en los países donantes no hagan más que agravar las prácticas actuales.

La reforma exhaustiva de los instrumentos de financiación a disposición del Sistema de Desarrollo de las Naciones Unidas sigue siendo el componente indispensable de cualquier reforma creíble con pretensiones de funcionar. El deseo de reequilibrar las contribuciones básicas y complementarias no constituye una estrategia; representa en realidad una ilusión. Lo que se necesita es una nueva economía política viable para el sistema, que reconozca la propiedad y factibilidad de diferentes tipos de financiamiento para diferentes tipos de funciones. Los presupuestos prorrateados, las contribuciones básicas voluntarias, las promesas negociadas, los fondos fiduciarios temáticos, los aranceles y diferentes tipos de financiamiento afectados a fines específicos probablemente tengan algún papel en una nueva arquitectura financiera.Desde el punto de vista de una reforma, el desafío crítico es garantizar que la nueva arquitectura brinde incentivos para el financiamiento de las funciones que la comunidad internacional quiere ver desempeñadas por el Sistema de Desarrollo de las Naciones Unidas. No se puede soslayar la simple proposición de que la comunidad internacional tendrá el Sistema de Desarrollo de las Naciones Unidas que elija financiar.

ix. reflexiones sumarias 

Actualmente está en curso un animado debate sobre la necesidad de reforma del Sistema de Desarrollo de las Naciones Unidas. Buena parte de la discusión se concentra en la reforma de la gobernanza del sistema. El papel de las Naciones Unidas en la cooperación para el desarrollo en su sentido más amplio y la gobernanza del sistema han experimentado una significativa evolución a lo largo del último medio siglo. Este capítulo intentó demostrar que una comprensión histórica de la evolución producida puede ser un provechoso aporte al reposicionamiento del sistema en nuestros días para hacer frente a desafíos futuros. Tanto más cuanto que las estructuras presentes de las Naciones Unidas contienen capas de experiencia histórica que proporcionan ideas críticas sobre el funcionamiento de la organización. 

Las primeras secciones de este capítulo (I a VI) trazaron la evolución histórica del Sistema de Desarrollo de las Naciones Unidas. La mejor manera de entender el proceso de cambio es verlo como una evolución con una serie de fases distintivas. La exploración de esas fases no implica que con la emergencia de una nueva de ellas el viejo sistema se libere de un lastre; antes bien, la nueva fase se basa en la anterior. Pero en lo relacionado con las funciones, las finanzas, la estructura y la gobernanza, cada nueva fase exhibe características que son identificables y distintivas en forma clara

La concepción subyacente a la fase de construcción estaba profundamente influida por la experiencia del nazismo y la Segunda Guerra Mundial. El doble estímulo representado por la Guerra Fría y el proceso de descolonización llevó a un paradigma muy diferente centrado en el concepto de servicio a los Estados miembros. Ambos estímulos estaban fuertemente alineados con la supremacía acordada al principio de soberanía. A su vez, el concepto de servicio a los Estados miembros suscitó temores acerca de la creciente marginación del trabajo de las Naciones Unidas, y esto llevó a un período intensivo de lo que hemos llamado la búsqueda de identidad. La expansión de las actividades operativas condujo a que se hiciera mayor hincapié en la atracción de recursos y el incremento de las actividades de proyecto. La economía política del viejo sistema fue reemplazada por algo parecido a una contienda general, con una competencia intensiva dentro del sistema por los proyectos y el financiamiento que traían aparejados. De manera acaso paradójica, con el fin de la Guerra Fría y la aceleración de la globalización menguó el entusiasmo que impulsaba la cooperación para el desarrollo y se planteó la necesidad de una nueva razón de ser. La nueva focalización en los objetivos la proporcionó. Pero esa focalización no hizo nada para contener la tendencia a una creciente fragmentación y a su turno dio origen a la priorización de la búsqueda de coherencia, que en las últimas décadas ha llegado a ser un sinónimo de la reforma.

La sección VII analizó una serie de elementos claves que caracterizan hoy el paisaje del desarrollo. El capítulo sostiene que los cambios que están produciéndose son al menos tan profundos como los que marcaron las transiciones anteriores. El documento pasa revista a algunas de las respuestas institucionales a los desafíos planteados por esos cambios. Es difícil eludir la conclusión de que todos estos elementos apuntan a la necesidad de un reposicionamiento estratégico, en términos más generales, del papel de la cooperación para el desarrollo, y, en términos más específicos, del papel de la AOD y en particular del Sistema de Desarrollo de las Naciones Unidas. Es preciso que este último se alinee detrás de una serie de funciones redefinidas.

La sección VIII exploró varias de las estrategias para implementar la reforma que están actualmente en discusión. En un extremo se encuentran los intentos de aportar coherencia por medio del establecimiento de equipos de trabajo globales. Estos han tenido el mérito de actuar con considerable agilidad y ser capaces de ajustarse rigurosamente a los problemas y las funciones acordadas. Persiste la cuestión de la sostenibilidad institucional a largo plazo. Otra estrategia se concentra en fortalecer la coherencia en el nivel de los países, el camino elegido por las Naciones Unidas con su focalización en la Iniciativa Unidos en la Acción. El mérito de esa estrategia radica en hacer hincapié en la resolución de algunos problemas muy concretos, pero se advierte la falta de ambición estratégica.Una estrategia más ambiciosa consistiría en buscar la coherencia en la totalidad del sistema, pero no hay indicios de que hoy pueda contar con un apoyo político amplio. De todas maneras, aún quedan la integración profunda y las fusiones como estrategias posibles para impulsar la reforma, pero es dudoso que el eje puesto en las estructuras pueda generar la reforma del entorno político donde trabajan las Naciones Unidas. Una última perspectiva pasa por construir más espacio para el ejercicio de un liderazgo de todo el sistema. Sean cuales fueren las complicaciones, la revitalización del liderazgo en la integridad del sistema tendrá que formar parte de cualquier estrategia de reforma general.aún quedan la integración profunda y las fusiones como estrategias posibles para impulsar la reforma, pero es dudoso que el eje puesto en las estructuras pueda generar la reforma del entorno político donde trabajan las Naciones Unidas. Una última perspectiva pasa por construir más espacio para el ejercicio de un liderazgo de todo el sistema. Sean cuales fueren las complicaciones, la revitalización del liderazgo en la integridad del sistema tendrá que formar parte de cualquier estrategia de reforma general.aún quedan la integración profunda y las fusiones como estrategias posibles para impulsar la reforma, pero es dudoso que el eje puesto en las estructuras pueda generar la reforma del entorno político donde trabajan las Naciones Unidas. Una última perspectiva pasa por construir más espacio para el ejercicio de un liderazgo de todo el sistema. Sean cuales fueren las complicaciones, la revitalización del liderazgo en la integridad del sistema tendrá que formar parte de cualquier estrategia de reforma general.la revitalización del liderazgo en la integridad del sistema tendrá que formar parte de cualquier estrategia de reforma general.la revitalización del liderazgo en la integridad del sistema tendrá que formar parte de cualquier estrategia de reforma general.

Es imposible analizar los méritos y los inconvenientes de estas diferentes estrategias sin entender los estratos históricos que hoy apuntalan el Sistema de Desarrollo de las Naciones Unidas. Cada una de las estrategias puede hacer un aporte útil, pero ninguna de ellas brindará soluciones por sí sola. Nos quedan tres conclusiones generales. La primera es que la urgente necesidad de una reforma radical no debe llevar a una lógica reduccionista que ve en la complejidad el problema por erradicar. Las Naciones Unidas han acumulado un rico legado histórico que en muchos aspectos es también su fortaleza. Es preciso apelar a esas raíces históricas como palanca para promover el cambio. La segunda es que, para ser exitoso, el proceso de reforma que se implemente necesitará seguir los preceptos de los fundadores de las Naciones Unidas:la forma debe seguir siempre a la función. Para terminar, la experiencia indica que, para ser creíble, el proceso de reforma, sea cual fuere, deberá asumir el desafío planteado por el sistema de financiamiento sobre el que se basa el Sistema de Desarrollo de las Naciones Unidas. Sin una transformación radical de los instrumentos de financiamiento, la reforma no pasará de ser una ilusión.

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