La cuarta oleada de organismos económicos internacionales

El trabajo hace un análisis de la formación del Sistema Internacional actual y de sus organismos más representativos para crear bienes públicos globales y evitar males públicos globales. El autor llega a la conclusión de que la Organización Económica Internacional actual es insuficiente para hacer frente a los problemas económicos globales actuales. Pese a esta realidad, el autor afirma que hoy no se dan las condiciones políticas necesarias para crear una cuarta oleada de Organismos Internacionales capaces de hacer frente a estos nuevos problemas globales hoy existentes.

Palabras clave: Organizaciones económicas internacionales; Bienes públicos globales; Objetivos del Milenio; Comercio internacional; Ayuda al desarrollo; Sistema monetario internacional; Cambio climático; Migraciones; Terrorismo.

El profesor Martínez Cortiña ha sido un vivo ejemplo de persona comprometida con la Organización Económica Internacional de los últimos cincuenta años, tanto por lo que hace a su vida académica y asociativa como en lo que respecta al desempeño de puestos de alta responsabilidad en el mundo de la banca y de la empresa. Contribuyendo a la colección de textos que tratan de rendirle homenaje, me ha parecido que resultaría útil hacer una serie de reflexiones sobre la organización económica internacional en la que hemos vivido hasta aquí y sobre las perspectivas que hay que intuir cara al futuro si queremos que la globalización pueda proseguir y que los avances técnicos permitan evitar la cada vez menos tolerable situación de los pobres del planeta.

1. Los inicios de la organización internacional 

La Organización Económica Internacional que hoy tenemos viene formada por interacciones, normas y organismos que se han ido creando en oleadas sucesivas para ir respondiendo a las realidades de cada momento. 

De acuerdo con la reseña publicada por el primer Consejo Mundial de Asociaciones Internacionales que tuvo lugar en junio de 1913, no fue hasta después de las guerras napoleónicas que empezaron a celebrarse reuniones internacionales que no fueran las consabidas conferencias de paz al final de ciertos conflictos armados (Speeckaert, 1980). Sólo en el Congreso de Viena de 1815 salió la Comisión Central para la Navegación del Rhin, que es hoy la más antigua de las organizaciones internacionales existentes. 

Con el sistema de Conferencia se pactaron unas 50 convenciones internacionales sobre cuestiones técnicas, económicas, comerciales y humanitarias, creadoras de una normativa internacional que fue ya aceptada por diversos estados. Convenciones derivadas de estas conferencias fueron las referidas a cuestiones sanitarias y de plagas, tráfico de esclavos, armas, licores y opio, estandarización de pesos y medidas y de establecimiento del sistema métrico decimal (1885), leyes de la guerra y otras. En 1885 y 1890 dos conferencias establecieron el derecho internacional de África, inaugurando la etapa de colonialismo que subsistió hasta los 1950s-60s

El Sistema internacional dio un paso más cuando se pasó de las simples conferencias a la creación de organizaciones internacionales. La primera organización internacional que se creó y que hoy todavía existe (con sede en Estrasburgo) fue –como se ha dicho– la Comisión Central para la Navegación del Rhin, establecida en 1815 por el Congreso de Viena para garantizar la libertad y la seguridad de navegación por dicho río, la igualdad de trato a los buques de todos los estados miembros y la armonización de normas aduaneras, fiscales, técnicas y jurídicas que se plantearan, así como resolver las disputas mediante arbitraje. En el propio Congreso de Viena de 1815 se dio paso a la creación de la Confederación Germánica, primer ejemplo de organización internacional de carácter regional.

Como ejemplo de organizaciones internacionales del siglo XIX puede señalarse que en 1874 se firmó la convención estableciendo la Unión Postal Universal, en 1875 la de la Unión Telegráfica Universal y quince años después se creó la Unión para la publicación de los Aranceles de Aduanas, mientras que en 1905 se establecía el Instituto Internacional para la Agricultura, precursor de la actual FAO.

En aquel mundo no había, aún, organismos internacionales que limitaran la soberanía de los estados del sistema internacional de la época, sino en aspectos puramente técnicos, y tampoco habían irrumpido en el escenario internacional los actores no gubernamentales que actualmente condicionan de una u otra forma la vida internacional.

2. La sociedad internacional tras la 1ª Guerra Mundial 

La situación empezó a cambiar cuando, tras los horrores de la Primera Guerra Mundial, se crea la Sociedad de Naciones como parte integrante de los tratados de Paz de Versalles de 1919.

El artículo 24 del Tratado de Versalles abrió el camino para la creación de un Sistema Internacional al fijar que “todas las oficinas internacionales anteriormente establecidas por tratados colectivos quedarán colocadas, contando con el asentimiento de las partes, bajo la autoridad de la Sociedad de Naciones”, lo cual era una manera de vertebrar las cooperaciones sectoriales ya existentes o por crear.

Al mismo tiempo que esto ocurría a nivel intergubernamental, en los 1920s se producen una serie de movimientos “idealistas y federalistas” que tratan de impulsar una federación mundial de estados, si bien la crisis económica mundial de 1929 y los nacionalismos que van apareciendo en los 1930s hacen que sean los “realistas” defensores de la soberanía a ultranza de los estados los que ven triunfar sus ideas. En este contexto de imposibilidad de llegar a la unión universal de estados querida por los “idealistas-federalistas”, las ideas “funcionalistas” sirvieron para hacer admitir a los estados soberanos que hay una serie de funciones internacionales que son mejor cubiertas si cada estado renuncia a ciertos elementos de soberanía nacional a favor de organizaciones internacionales especializadas (Taylor y Groom, 1978).

La realidad de la economía internacional de la época anterior a la Segunda Guerra Mundial nos muestra que, a pesar de estas ideas federalistas y a pesar de que la Sociedad de Naciones intentara evitarlo, el sistema económico internacional se rompió completamente. El Patrón Oro saltó por los aires haciendo que los estados se refugiaran en formas de clearing para pagar sus cuentas, al tiempo que la crisis de 1929 y el ultranacionalismo de una serie de gobiernos desencadenó un proceso de devaluaciones competitivas y de proteccionismos arancelarios y extra-arancelarios que limitaron muy severamente las posibilidades de expansión de las transacciones internacionales (Frieden, 2006). En vísperas de la Segunda Guerra Mundial, el sistema económico internacional estaba en mínimos.

3. La organizacion internacional tras 1945

Las potencias que estaban ganando la Guerra Mundial contra Hitler y sus aliados quisieron corregir esta situación, para lo cual pusieron en marcha un plan para recrear el sistema económico internacional tan pronto acabara la Segunda Contienda Mundial. 

La creación de la Organización de las Naciones Unidas por la Carta de San Francisco de 1944 respondió a estos criterios. Además, las Naciones Unidas propiamente dichas fueron rodeadas de toda una constelación de agencias especializadas en áreas concretas en las que los estados estaban dispuestos a hacer cesión parcial de su soberanía. 

Los casos mas elocuentes fueron los derivados de la Conferencias de Bretton Woods, que desembocó en la creación del Fondo Monetario Internacional y el Banco Mundial, y de la Conferencia de La Habana, de de la que nació una Carta que, si bien no pudo dar lugar a la creación de la Organización Internacional de Comercio como se pretendió, sí dio lugar, al menos, al establecimiento del Acuerdo General sobre Aranceles Aduaneros y Comercio (GATT). 

Así se inauguraba lo que a veces se ha denominado la primera oleada de Organismos Internacionales que daban pie a lo que ha venido siendo, más o menos, el sistema económico internacional actual. A esta primera oleada se añadió una segunda a finales de los años 1950’s y principios de los 1960s, con la creación de la OCDE, varios organismos económicos regionales y los primeros organismos dedicados específicamente a los problemas de los países en desarrollo (UNCTAD, ONUDI, etc.). 

La tercera y última oleada de creación de organismos internacionales ha venido constituida por la transformación de organismos anteriormente existentes (por ejemplo, la Organización Mundial de Comercio, completando las preocupaciones del anterior GATT), y por la aparición de de una serie de organismos especializados y de convenios de segunda generación, consecuencia de preocupaciones económicas internacionales actuales: ecología (PNUMA), Protocolo Kyoto (cambio climático), etc. 

De acuerdo con el Anuario de Organizaciones Internacionales, publicado por la Unión de Asociaciones Internacionales, en 2005 existían 245 organizaciones internacionales intergubernamentales, fruto de convenciones mundiales: una es de carácter general (Naciones Unidas), 34 de carácter universal, 33 de carácter intercontinental y 177 de carácter regional; existiendo también otros 1.743 organismos internacionales y regionales intergubernamentales de otro carácter. 

El sistema mundial de organizaciones internacionales se completa con un total de 7.261 organizaciones no gubernamentales convencionales, de las cuales 36 tienen carácter de federaciones de carácter universal, 5.676 son de carácter regional y otras 1.549 son mixtas.

Pero lo mas importante de este periodo posterior a la Segunda Guerra Mundial ha sido que se ha ido creando un auténtico sistema económico internacional para no volver a los errores de enfrentamientos ultranacionalistas del periodo entre-guerras mundiales y para cubrir la amplia gama de “bienes públicos globales” que hoy se estiman necesarios y que sólo pueden alcanzarse a través de la cooperación internacional (Cuadro 1).

Los organismos creados no solo han modulado la “soberanía” de los estados y han generado una especie de convergencia de objetivos entre ellos (Bearce y Bondanella, 2007), sino que han establecido una reglas auténticamente constitutivas del funcionamiento de la economía mundial. El ejemplo mas paradigmático a este respecto es el del Fondo Monetario Internacional, cuyo Convenio Constitutivo inicial no solamente creó un organismo internacional, sino que diseñó el Sistema Monetario Internacional, que funcionó bien una serie de años hasta que la crisis del petróleo y otros shocks internacionales obligaron a irlo cambiando de tal forma que llegó a ser el actual “no sistema” monetario internacional.

4. Bienes públicos globales y globalización 

En los últimos cincuenta años, sin embargo, los avances del Estado del Bienestar en los países desarrollados han hecho creer que los objetivos de la cooperación internacional no deberían circunscribirse a garantizar la paz mundial o una economía mundial simplemente ordenada, sino a crear una especie de “Estado mundial del bienestar”, en el que los países pobres deberían tener garantizado el derecho al desarrollo, al tiempo que tanto ellos como los países ricos tuvieran acceso a los bienes públicos globales del Cuadro 1. Llegados a este punto, lo que se nos plantea es si la Organización Económica Internacional actual es capaz de responder a la provisión de estos bienes públicos globales o si haría falta una cuarta oleada de organismos internacionales para poder hacer efectivos los bienes públicos globales, tal como hoy los estamos definiendo, y que son mucho mas amplios que las definiciones forjadas hace unos años. 

El concepto de la paz y la seguridad que hoy entendemos como tal y las amenazas que afronta el mundo de hoy están estrechamente vinculados a las nuevas realidades de un planeta cada vez mas interdependiente, en el que existen toda una serie de lo que Thomas Friedman (2006) califica como “aplanadores”, que hacen que cada vez sean menos las barreras existentes entre los diferentes estados, y tanto para lo bueno como para lo malo. 

Por si esto fuera poco, los estados frágiles, los estados débiles, los estados fallidos o los estados inviables, todos ellos cercanos al colapso (Rivero,2003), se constituyen en actores internacionales que, con sus comportamientos extraños, erráticos o hasta peligrosos para la comunidad internacional en su conjunto, para sus estados vecinos y sus propios súbditos, fragilizan el Sistema Mundial, crean nuevas amenazas a la paz, a la seguridad y a la estabilidad económica-financiera, y abren paso a lo que se está empezando a llamar el “derecho a la intervención”, la “guerra preventiva” o hasta el “derecho a la injerencia humanitaria”, tanto para evitar que un estado se aparte de reglas internacionalmente aceptadas (como puede ser la no proliferación de armas nucleares), o hasta para proteger los derechos humanos ignorados por sus propios gobiernos respecto a una parte o todos sus súbditos. 

La libertad de movimientos que la globalización procura genera beneficios, pero genera, al mismo tiempo, nuevas preocupaciones y un cierto desgobierno a la comunidad internacional respecto a los efectos adversos que pueden llegar a producirse como consecuencia, precisamente, de la libertad de tráficos interfronterizos: trasiego de dinero negro, descontrol de mafias, facilidad de circulación para terroristas, etc. 

El mayor peso de la amenaza terrorista y de la obsesión por las armas de destrucción masiva ha hecho que los organismos internacionales empiecen a debatir y a llevar a cabo iniciativas para combatir la financiación del terrorismo internacional y los tráficos ilícitos que pueden ayudar a tal financiación. 

Las cuestiones del subdesarrollo revisten, por su parte, una importancia creciente, habiéndose convertido en una preocupación fundamental para el sistema internacional, tanto por la lucha contra la pobreza en el mundo que todos creemos que hay que combatir, como por la inestabilidad y amenazas de males globales (migraciones ilegales, transmisión de enfermedades, desequilibrios económicos y financieros) que las desigualdades mundiales crean. Todo ello ha hecho que el “derecho al desarrollo de los países atrasados” haya pasado a ocupar un lugar destacado en la “Agenda Internacional”, aún a pesar de que el propio concepto de derecho al desarrollo resulta de muy discutible juridicidad internacional (Granell, 2005). 

Muchos de los organismos internacionales que han perdido una parte de su razón de ser por el quebrantamiento continuo de sus reglas ante la fuerza arrolladora del mercado y por la realidad de unas relaciones internacionales basadas en los intereses nacionales, se están refugiando en ayudar a los países pobres o a, al menos, evitar que los países pobres quedan totalmente marginados del sistema internacional que se ha creado a través de las libertades derivadas de la globalización (Goldberg y Pavnik, 2007). En este sentido, los Objetivos de Desarrollo del Milenio aprobados por la Asamblea General de las Naciones Unidas en 2000 proporcionan un cuadro de esferas mínimas de entendimiento, bien que de difícil consecución. 

Nos encontramos, pues, con que la libertad de movimientos que la globalización procura genera beneficios, pero genera, al mismo tiempo, nuevas preocupaciones y un cierto desgobierno en la comunidad internacional respecto a los efectos adversos que pueden llegar a producirse como consecuencia, precisamente, de la libertad de tráficos interfronterizos: trasiego de divisas que pueden resultar desestabilizadores para la economía mundial, flujos de dinero negro, migraciones controladas por mafias, facilidad de circulación para terroristas, etc. (Ravenhill, 2008). 

No es la intención de estas páginas analizar los mensajes lanzados por los altermundistas o antisistema en contra de la globalización y en busca de una globalización alternativa, –literatura que ha ganado “honorabilidad” tras el análisis de Stiglitz sobre los descontentos con la globalización (2004)– y que genera activismos heterogéneos de todo tipo. Sin embargo, la propia globalización crea un entorno que facilita interdependencias positivas y negativas, y hasta “males globales”, no siempre fáciles de combatir con el sistema internacional del que hoy disponemos (Reuter y Truman, 2004). 

En este contexto, las Naciones Unidas, sus agencias y el resto de organizaciones e instituciones presentes en la esfera internacional deben tener la sensibilidad y operatividad necesarias para maximizar los beneficios de la globalización y minimizar sus costes; pero esto resulta muy fácil de decir pero muy difícil de hacer.

5. La necesaria respuesta global 

Un mundo globalizado sin Naciones Unidas no sería hoy entendible, pero tampoco sería entendible que las Naciones Unidas y el resto de organismos que configuran la Gobernanza Mundial no se vieran investidas de los recursos y las competencias precisos para hacer frente a los problemas globales creados por el “mercado global” y que exigen de soluciones globales. 

¿Es esto posible o bien el sistema internacional debe dotarse de una cuarta oleada de organismos internacionales capaces de hacer frente a todos estos retos y a los otros también pendientes: cambio climático, migraciones masivas, tráficos ilegales, acceso de los países pobres a niveles de vida dignos, etc.? 

La propia “Opinión Pública”, aún en los países mas nacionalistas, está de acuerdo en que los problemas globales sólo pueden resolverse por una acción internacional global con una aproximación multiagencia. 

En todas las grandes conferencias mundiales, todos o una gran mayoría de los estados han aceptado planes de acción conjuntos, lo cual debe interpretarse como síntoma inequívoco del convencimiento de que el estadonación tradicional es incapaz, hoy, de resolver los problemas globales y que, como tales, no conocen de barreras fronterizas nacionales. 

La pobreza genera, por su parte, retos sobre la estabilidad mundial, pero, lamentablemente, todo el sistema internacional de ayuda al desarrollo funciona mal y da muy pocos frutos (Riddell, 2007).

La conclusión de lo antedicho es que tanto las Naciones Unidas como las agencias de su familia y, en general, todo el Sistema Internacional, debe hacer frente a los problemas que se plantean como consecuencia de la transformación de la comunidad internacional, con una extendida pluralidad y heterogeneidad de actores, y como consecuencia de un “ mercado” que tiene mas fuerza que “las reglas” existentes, y como consecuencia de de la aparición de una delincuencia internacional (contrabandistas, terroristas, traficantes,…) que socava el orden mundial tradicional (Naim, 2005). 

Se puede decir, por ello, que el mundo contemporáneo debe afrontar toda una serie de problemas globales que exigen de respuestas también globales a causa de las interdependencias negativas antes citadas (cambio climático, enfermedades transmisibles, conflictos, inestabilidad financiera, corrupción, malnutrición y hambre, migraciones incontroladas, agua potable, tráficos ilícitos, terrorismo, tensiones religiosas y raciales (Lomborg, 2004 y 2007). Es en este contexto que la función de las Naciones Unidas y su familia ha ido ampliándose, de forma que tal familia debe, actualmente, proveer al mundo de los necesarios “Bienes Públicos Globales” (Kaul et ál., 1999) sin cuya consecución la Economía internacional va hacia la desorganización.

6. La inadecuación de la organización internacional actual a la globalización y a los problemas de los países pobres 

El problema es que pese a que muchas de las reglas, instituciones, y organizaciones internacionales actuales creadas hace unos lustros no se adaptan a las necesidades planteadas por todos estos retos, no se ve la manera de llegar a consensos para modificarlas o adaptarlas. 

El Fondo Monetario Internacional, después de la segunda enmienda a su Convenio Constitutivo (1978), carece de reglas sobre tipos de cambio estables, lo cual lleva a evidentes trastornos para los operadores económico-comerciales y a desajustes macroeconómicos (euro/dólar/yuan) como repiten a cada paso los ministros del G-8. Por si esto fuera poco, tanto el Fondo como el Banco Mundial tienen una insuficiencia notable de recursos, si se comparan sus disponibilidades con la masa de capitales calientes que circulan en el mundo. Además, y esto es grave, las condicionalidades establecidas respecto a la gobernanza en los países asistidos han hecho que algunos eventuales clientes se confíen a financiadores alternativos que no ponen condiciones, como ha sido el caso de algunos países atraídos por las inversiones chinas o por los petrodólares del presidente Chávez. La Organización Mundial de Comercio establecida en 1995 tiene unas reglas demasiado difíciles y costosas para los expertos y funcionarios de los países pobres. La FAO, que hizo triunfar la Revolución Verde haciendo crecer la producción de alimentos en todo el mundo, es incapaz de acabar con el hambre en los países en que la pobreza impide a sus poblaciones acceder a un buen nivel de seguridad alimentaria. El Convenio de Kyoto, a la espera de su renovación en 2011, resulta a todas luces insuficiente para hacer frente a los retos que el cambio climático está planteando, y que van a agravarse en el futuro ante el desarrollo impresionante y polucionador de China y de la India y la incapacidad existente todavía para producir energías alternativas suficientes y limpias. El Grupo de Acción Financiera Internacional (GAFI), el FMI o el Banco de Pagos Internacionales son incapaces de controlar los trasiegos internacionales de capitales descontrolados capaces de financiar el terrorismo internacional. Las instituciones internacionales de arbitraje son incapaces de evitar las presiones nacionalizadoras o expropiatorias de gobiernos populistas, por la sencilla razón de que los estados participantes pueden apartarse de su jurisdicción cuando intuyen que la sentencia no les será favorable (caso, por ejemplo, de Bolivia o Argentina respecto al CIADI del Banco Mundial).

7. ¿Es posible una cuarta oleada de organizaciones? 

Lo hasta aquí expuesto evidencia que el Sistema Internacional actual resulta muy insatisfactorio y poco adaptado a un mundo globalizado y en el que las fuerzas del mercado están por encima de los intentos regulatorios y correctores de desequilibrios e injusticias.

Como antes se apuntaba, la pobreza de buena parte de la Humanidad, que es, seguramente, el tema mas acuciante que debe resolver el sistema internacional, exacerba, a su vez, algunos de los problemas existentes y antes enunciados (deterioro ambiental; migraciones masivas provocadas no sólo por insuficiencias económicas, sino por violaciones de los derechos humanos o por conflictos bélicos regionales, raciales o religiosos; transmisión de enfermedades, creciente inseguridad causada por el narcotráfico o el trato de seres humanos gestionado por mafias o el terrorismo). 

Ante la evidencia de la insuficiente fuerza de las intervenciones y mecanismos oficiales de gobernanza y las denuncias de las ONG y de numerosos colectivos altermundistas o antiglobalización, las Naciones Unidas han convocado toda una serie de grandes Conferencias Internacionales, fijando planes de acción para mejorar la “Gobernanza Global” o alcanzar objetivos a favor de mejorar la situación de los países pobres; pero la pregunta a plantearse es la de si la Organización Económica Internacional actual tiene la capacidad y la legitimidad necesarias (Coicaud y Heiskanen, 2001). Respondiendo a esta pregunta cabría decir que una nueva oleada de Organismos internacionales, capaces de cubrir las lagunas que el sistema actual tiene, resultaría necesaria, pero el problema estriba en que, para crear una auténtica nueva oleada de organismos capaces de asumir tal mejor gobernanza mundial, se requeriría de la existencia de unos consensos y equilibrios políticos que hoy no existen en la esfera mundial y se requeriría que los objetivos perseguidos por los distintos grupos de países ricos y pobres convergieran, lo cual no resulta, hoy por hoy, posible, salvo en sectores y áreas muy determinadas. 

¿Cómo, por ejemplo, es posible poner de acuerdo a ricos y pobres sobre su poder de voto en los organismos financieros internacionales, si unos creen que debe determinarse en función de sus desembolsos y otros querrían que se estableciera por su nivel de necesidades? ¿Cómo podemos pensar que China y la India estén dispuestos a limitar su rápido crecimiento actual para respetar acuerdos medioambientales para luchar contra el cambio climático? ¿Cómo podemos pensar que los miembros permanentes del Consejo de Seguridad de las Naciones Unidas estén dispuestos a que alguien les retoque su capacidad actual de veto? ¿Cómo podemos pensar que los países con reservas de gas y de petróleo estén dispuestos a renunciar al poder que les confiere tal situación en pro de una mejor cooperación internacional? ¿Cómo podría conseguirse que la ayuda al desarrollo creciera y fuera más eficaz? 

Todas estas preguntas son de complicada respuesta y no parece tampoco realista pensar que pueda esperarse una cuarta oleada de organismos internacionales capaces de hacer frente a los retos mundiales actuales bajo los parámetros operativos que los tiempos exigen.

referencias bibliograficas

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