La descolonización de la agenda para el desarrollo después de 2015 Hacia una asociación universal para el desarrollo

En esta segunda década del milenio el mundo enfrenta cambios de época. Una serie de crisis superpuestas lo afecta de manera simultánea. La naturaleza de esas crisis es no sólo financiera o económica sino también social, política y ambiental. En un mundo desregulado, la globalización financiera ha creado una generación de desempleados dentro de un contexto de mayor desigualdad, sobre todo en los países desarrollados. Como lo demuestra Piketty (2014), la desigualdad ha mantenido su tendencia, ha seguido creciendo como secuela de la crisis financiera global y es un fenómeno mundial. En el caso de los Estados Unidos, la participación de los más ricos (el 1% de mayor renta) en los ingresos totales llegó en 2012 al 22,5%, lo que representa el nivel más alto en más de ocho décadas. Algunos países de la OCDE tienen un patrón distributivo similar (Alvaredo,Atkinson, Piketty y Sáez, 2013).

En los países emergentes, las tendencias demográficas indican que el aumento de la población y del ingreso per cápita incrementará la demanda de alimentos, al margen de las casi mil millones de personas que padecen hambre crónica, especialmente en África. En los países en desarrollo la desigualdad se manifiesta en una variedad de maneras, las que incluyen el ingreso, la educación, la salud y el acceso a tecnología. En el plano mundial, la integridad ambiental y la dinámica de la Tierra están llegando a límites alarmantes. La interferencia antropogénica afecta ciclos cruciales como los del agua, el nitrógeno y el carbono, y, en particular, el sistema del clima, tal como lo denunció hace poco el Panel Intergubernamental sobre el Cambio Climático (IPCC, por su sigla en inglés).1 En términos generales,hay una crisis del modelo industrial basado en el uso intensivo de energía fósil. La acumulación de todas estas crisis ha generado un elevado nivel de volatilidad e incertidumbre y una mayor concentración de la riqueza y los ingresos en pocas manos.

En este contexto, durante 2014 y 2015 el mundo elaborará y acordará la agenda para el desarrollo de los próximos treinta años. El debate actual en el sistema de las Naciones Unidas se está desplazando desde una comunidad internacional que priorizó principalmente el cumplimiento de los Objetivos de Desarrollo del Milenio (ODM), sobre la base de lo que los países ricos se comprometan a hacer para que los países pobres puedan superar la pobreza extrema y satisfacer sus necesidades básicas, y avanzar hacia un nuevo acuerdo global con asociaciones renovadas para el desarrollo. Estas asociaciones renovadas promoverían el desarrollo económico, la sostenibilidad ambiental y la inclusión social por medio de lo que se ha llamado “agenda para el desarrollo post 2015” para el, y una serie de Objetivos de Desarrollo Sostenible (ODS) de carácter universal,los que deberían aplicarse por igual tanto a países desarrollados como en desarrollo.

La convergencia de ambos grupos de objetivos ha conquistado un considerable apoyo multilateral, sobre todo desde la Conferencia de las Naciones Unidas sobre Desarrollo Sostenible (Río+20). El resultado de Río+20 fue la redacción del documento “El futuro que queremos” (Naciones Unidas, 2012), que expone con claridad la importancia del desarrollo sostenible, sin perder de vista el compromiso de erradicar la pobreza hacia 2030 y un cumplimiento en tiempo y forma de los ODM. En las discusiones, así como en las recientemente abiertas negociaciones sobre la nueva agenda,hubo un acuerdo general entre los Estados miembros en el sentido de que la consumación de la tarea inconclusa de los ODM –sobre todo en lo relacionado con la erradicación de la pobreza y la desigualdad y otros importantes objetivos sociales– debe ocupar un lugar central en el marco de los ODS. Dichos Estados pusieron en marcha un proceso de elaboración de una serie de ODS que deben “estar orientados a la acción, ser concisos y fáciles de comunicar, limitados en su número y ambiciosos, tener un carácter global y ser universalmente aplicables a todos los países” (Resolución 66/288: párr. 247). También coincidieron en que la deliberación debe tomar en cuenta todos los principios de la Declaración de Río sobre el Medio Ambiente y el Desarrollo, incluido el de las responsabilidades comunes pero diferenciadas,tal como se expone en Naciones Unidas (2012: principio 7 y párr. 15). Como resultado del sexagésimo séptimo período de sesiones de la Asamblea General, los Estados miembros establecieron un grupo de trabajo abierto (GTA) compuesto de treinta representantes de los cinco grupos regionales de las Naciones Unidas para elaborar una propuesta sobre los ODS, que se someterá a consideración en el sexagesimo octavo período de sesiones de la Asamblea General (según su Resolución 67/203 y su decisión 67/555). El GTA realizó trece sesiones entre marzo de 2013 y julio de 2014. Pocos procesos de las Naciones Unidas han sido tan abiertos y sustanciales como estos debates del GTA, los que incluyeron un gran número de partes interesadas. Para intentar buscar congruencias entre las dimensiones del desarrollo sostenible,la comunidad internacional estableció nuevos vínculos entre los problemas y trató de romper los nichos sectoriales tradicionales. A fines de 2014, los gobiernos acordaron sobre las modalidades de negociación y, más importante, armaron un documento en el que se proponen metas y objetivos, junto a la sugerencia de algunos medios correspondientes para implementarlos (financiamiento y tecnología, por ejemplo) que servirán como base para las negociaciones que tendrán lugar durante 2015.por ejemplo) que servirán como base para las negociaciones que tendrán lugar durante 2015.por ejemplo) que servirán como base para las negociaciones que tendrán lugar durante 2015.

Un aporte clave para el proceso intergubernamental fue la decisión del Secretario General de las Naciones Unidas de establecer en 2012 un Grupo de Alto Nivel de Personas Eminentes sobre la Agenda para el Desarrollo post-2015, encargado de asesorar en lo relacionado con el marco de desarrollo global más allá de 2015. El oportuno informe de este grupo se dio a conocer en mayo de 2013; en él se presentaban recomendaciones concretas para erradicar la pobreza extrema en 2030 y avanzar hacia los ODS. Se convocaba asimismo a la comunidad internacional a dar su apoyo a un nuevo acuerdo global, y se proponían cinco ideas claves para impulsar la agenda futura (véase Naciones Unidas, 2013):

• No marginar a nadie. 
• Poner en el centro el desarrollo sostenible. 
• Transformar las economías para crear empleos y generar un crecimiento inclusivo. 
• Construir la paz e instituciones eficaces, abiertas y responsables para todos. 
• Forjar una nueva asociación global.

En su informe a los Estados miembros, “A life of dignity for all” (véase United Nations, 2013a), el Secretario General estableció estas ideas como la base de la agenda para el desarrollo post 2015 y puso la igualdad en un lugar central, con un enfoque fundado en derechos. El informe propone transformaciones económicas estructurales basadas en el nuevo paradigma tecnológico, a través de tres tipos de medidas. La primera se centra en la promoción del comercio justo y la reducción de las asimetrías financieras. La segunda implica la creación de empleos dignos para todos. La tercera se refiere al establecimiento de una participación plena, que no deje absolutamente a nadie fuera de los procesos de toma de decisiones. Esto entraña enormes cambios tecnológicos, económicos y sociales que involucran a todas las instituciones internacionales,incluyendo el sistema de las Naciones Unidas, Bretton Woods, las instituciones financieras internacionales globales y regionales, el sector privado y las organizaciones de la sociedad civil. Los acuerdos alcanzados desde un punto de vista institucional en el sexagésimo séptimo período de sesiones de la Asamblea General carecen de precedentes y se analizarán en las siguientes secciones.

Sin embargo, persisten los principales interrogantes: ¿hasta qué punto está dispuesto el mundo a reorganizar la actividad humana en pos de una prosperidad compartida y la mejora del bienestar de esta y las generaciones futuras dentro de las fronteras ecológicas planetarias? ¿Hasta qué punto está dispuesta la sociedad a dar cabida al drástico cambio tecnológico y societal que será necesario en todos los países, y no sólo en los países en desarrollo? ¿Seguirá siendo el principio de las “responsabilidades comunes pero diferenciadas” la principal base de negociación e implementación, o prevalecerá el enfoque pragmático de los acuerdos comerciales para “generar una igualdad de condiciones”? ¿Está dispuesta la comunidad internacional a descolonizar la agenda del desarrollo y evitar relaciones condicionadas y mezquinas entre dadores y receptores?

i. vías paralelas durante los años noventa: década normativa de las naciones unidas contra la liberalización comercial y financiera 

Los años noventa fueron la década normativa de la humanidad desde la perspectiva del desarrollo sostenible. Las conferencias mundiales más relevantes de esos diez años dieron como resultado la Declaración del Milenio de 2000. Después de esa declaración se presentaron y lanzaron una serie de objetivos no jurídicamente vinculantes, respaldados por mecanismos de financiamiento voluntario. Con el nombre de Objetivos de Desarrollo del Milenio (ODM), esas metas trataron de sintetizar las prioridades de la lucha contra la pobreza en diferentes lugares del mundo.

De manera similar a veinte años atrás, la comunidad internacional debate todavía estos temas globales y trata de encontrar soluciones comunes en foros totalmente diferentes, sin conectar ni integrar la economía con las ciencias sociales, las ciencias ambientales o las políticas públicas.

Esta omisión se comete a pesar del hecho de que casi todas las sociedades del mundo reconocen que, para ser viable, cualquier enfoque debe combinar el desarrollo económico, la sostenibilidad ambiental y la inclusión social. Qué es preciso hacer internacional, institucional y socialmente para enfrentar esos desafíos globales en una época de notables avances tecnológicos sigue siendo tema de discusión.

El siglo XX, afirman algunos, no terminó en 2000 sino con la caída del Muro de Berlín en 1989. La afirmación resulta en parte válida cuando se considera cuántas cosas han cambiado desde aquel hito histórico y hasta qué punto se ha reformulado la arquitectura política y económica global. Ese fue el antecedente de los preparativos para la Cumbre de la Tierra de 1992, que adoptó un conjunto de principios y modalidades de debate vigentes hasta el día de hoy (véase United Nations, 2012a). La Cumbre de la Tierra resultó en la firma de acuerdos políticos sin precedentes, consagrados en los 27 principios de la Declaración de Río sobre el Medio Ambiente y el Desarrollo, Agenda 21, la Convención Marco de las Naciones Unidas sobre el Cambio Climático (CMNUCC),la Convención sobre la Diversidad Biológica y la Convención de las Naciones Unidas de Lucha contra la Desertificación en los países afectados por sequía grave o desertificación, en particular en África.

Esa reunión significó un hito en el pilar de desarrollo de las Naciones Unidas, pero, por paradójico que parezca, por entonces también se producían cambios de gran alcance en la economía y dentro de las sociedades, a los que daba lugar un nuevo paradigma de producción basado en el consumismo, la globalización progresiva de los mercados y las comunicaciones, la apertura comercial y la desregulación de los mercados laborales y financieros.

Desde la caída del Muro de Berlín, el mundo se desplazó por dos vías paralelas. La primera fue la del Consenso de Washington, caracterizado por la aparición de un nuevo énfasis dentro del paradigma de la producción basado en la soberanía del consumidor y nuevos niveles de consumismo sin precedentes hasta entonces (en el cuadro 1 se encontrará un resumen y una breve caracterización de los acontecimientos que marcaron esta “primera vía”). Al mismo tiempo que se asignaba un lugar central al consumo, los gobiernos perseguían la liberalización progresiva del comercio mediante la reducción de las barreras arancelarias y no arancelarias y un renovado ímpetu para formalizar la reciprocidad del comercio libre, en un principio a través de su participación en la Ronda Uruguay de negociaciones comerciales (1986-1994) y, desde 1995,en la Organización Mundial del Comercio (OMC).

El comercio libre, que en un comienzo abarcaba las materias primas, se amplió hasta incluir los servicios en un acuerdo firmado por varios países en 1997 para liberalizar las telecomunicaciones y los servicios. Con frecuencia, estas iniciativas fueron reforzadas por la firma de acuerdos bilaterales de comercio libre, que en algunos casos incluían negociaciones laborales y ambientales.

La liberalización del comercio se llevó adelante de la mano de la liberalización financiera interna y externa, facilitada por la rápida mejora de la tecnología y las comunicaciones. La liberalización financiera no sólo eliminó las restricciones a las actividades bancarias y financieras, también implicó en algunos casos un proceso de desregulación lisa y llana. En vez de promover las inversiones y el desarrollo productivo, allanó el camino a una era de capitalismo sin freno basado en valores de papel y no en un firme y sólido potencial de producción.

La desregulación financiera produjo una mayor inestabilidad económica y social, en virtud de haber aumentado la propensión de los países a sufrir una crisis financiera. Una excesiva orientación hacia el mercado, así como la completa liberalización financiera, condujeron a niveles más grandes de desigualdad y concentración de la renta y la riqueza. La desigualdad se produce en dos planos. En el primero, se da entre las regiones en desarrollo y las regiones desarrolladas. El segundo remite a la desigualdad dentro de cada país. La complacencia y la excesiva dependencia de los mecanismos del mercado contribuyeron a elevar el precio de los alimentos y la energía, así como a agravar su volatilidad.

Un tercer elemento importante del Consenso de Washington fue la reducción de la participación estatal en las actividades económicas y productivas, de conformidad con el argumento de que esa participación desplaza la iniciativa privada. Por otra parte, el Consenso de Washington consideraba que los fracasos gubernamentales eran más nocivos que los fracasos del mercado para la distribución y la producción. La consecuencia de esa concepción fue reducir de manera significativa el espacio de las políticas para la intervención estatal.

En la práctica, el Consenso de Washington hizo más que concebir políticas de estabilización; asignó crucial relevancia a las reformas estructurales. Estas reformas abarcaban la desregulación y liberalización de los mercados de bienes y servicios, incluidos los mercados financieros y laborales.

El Consenso de Washington se arraigó en las instituciones de Bretton Woods, entre ellas el Fondo Monetario Internacional (FMI) y el Banco Mundial. A pesar del hecho de que el sistema multilateral creado en Bretton Woods (New Hampshire, julio de 1944) se estableció en parte para promover el desarrollo social y económico, las políticas terminaron por subsumirse en el mantra del Consenso de Washington: “estabilizar, privatizar y desregular”.

La implementación del Consenso de Washington en los países de la “periferia” (los países en desarrollo) durante la década de 1990 erosionó las políticas públicas en la esfera social y debilitó a sectores productivos estratégicos en el plano nacional.

2 Acuerdo General sobre Aranceles Aduaneros y Comercio [General Agreement on Tariffs and Trad

La segunda vía, paralela a la del Consenso de Washington, estuvo marcada por las conferencias mundiales celebradas en el marco del sistema de las Naciones Unidas, que se convirtieron en los foros donde los interesados podían ocuparse de lo que se denominó la década “normativa del desarrollo” (véase cuadro 2). El objetivo de muchas de esas conferencias era poner en un pie de igualdad las preocupaciones económicas, sociales y ambientales con las políticas públicas. Ese conjunto más general de objetivos también exigía la expansión del espacio de las políticas, de manera tal que los organismos encargados de la arquitectura global y los gobiernos nacionales contaran con las herramientas apropiadas para garantizar la estabilidad y el desarrollo.
 

 Durante esos años se entablaron discusiones sobre el significado, el contenido y la dirección del desarrollo, en lo concerniente a imperativos relacionados con el desarrollo sostenible, los niños, las mujeres, la población, el desarrollo social, los asentamientos humanos, el desarrollo urbano, la educación y el financiamiento del desarrollo.

Estos procesos multilaterales destacaban la necesidad de generar un ambiente conducente al desarrollo económico y social y un mayor bienestar, mediante la creación de bienes públicos globales. En vez de concentrarse en la estabilización, la privatización y la liberalización, apuntaban a la erradicación de la pobreza, el logro de un crecimiento sostenible y la creación de un sistema económico global inclusivo y equitativo como prioridades fundamentales de la agenda del desarrollo.

Algunas de las conferencias mundiales, como la Conferencia Internacional sobre el Financiamiento para el Desarrollo (Monterrey, 2002) y la primera etapa de la Cumbre Mundial sobre la Sociedad de la Información (Ginebra, 2003), también influyeron en la segunda vía.

La conferencia de Monterrey puso de relieve la importancia fundamental del papel de las políticas y las estrategias de desarrollo nacionales para lograr un desarrollo sostenible. Sin embargo, las actas de la conferencia también destacaron que los esfuerzos nacionales debían ser complementados y sostenidos por programas globales y regionales de apoyo e instituciones destinadas a ampliar las oportunidades de desarrollo, sin dejar de reconocer las especificidades de las condiciones internas.

Como se subrayó en el Consenso de Monterrey, esa empresa requería incrementar la fortaleza, la coherencia y la consistencia de los sistemas financieros globales y regionales. La eficiencia del sistema financiero internacional se concebía como un pilar fundamental de una agenda internacional de políticas públicas en la búsqueda de un desarrollo sostenible y un sistema comercial justo y equitativo.

Estos procesos multilaterales culminaron en la Cumbre del Milenio (2000), donde los jefes de Estado y gobierno acordaron la adopción de principios y parámetros básicos del desarrollo fundados en los procesos previos, que incorporaron e hicieron suyos cumbres posteriores sobre el desarrollo sostenible (Johannesburgo en 2002 y Río+20 en 2012).

En su mayor parte, los ODM y las metas que se utilizaron para monitorear los progresos fueron elaborados y seleccionados en lo fundamental por expertos de las Naciones Unidas, sobre la base de los acuerdos y tratados firmados durante la década de 1990, con escasa participación de los Estados miembros. Este aspecto será objeto de un análisis más profundo en el próximo apartado de este capítulo.

Estas dos vías paralelas con principios contradictorios, contenidos por un lado en el Consenso de Washington (promovido por las instituciones de Bretton Woods, incluida la Organización Mundial del Comercio) y por otro en la Declaración del Milenio (emitida a instancias de las Naciones Unidas), impidieron la creación de una perspectiva amplia, común y de fundamentos universalistas de la gobernanza, necesaria para enfrentar los desafíos sociales y económicos del desarrollo que llevaron a la primera crisis económica mundial del siglo XXI. Antes bien, las dos vías condujeron a la adopción de un multilateralismo elitista para coordinar las respuestas a la globalización, sobre todo después de la crisis de 2008. En ellas se expresaban dos concepciones muy diferentes del desarrollo. Según una, este se derramaría; la otra incrementaría, como punto de partida, la cantidad de países que participan en la toma de decisiones internacionales (Ocampo, 2013b).

Ese multilateralismo elitista, tal como lo define Ocampo, se basa en el hecho de que la arquitectura global y su agenda para el desarrollo fueron implementadas por instituciones globales, pero bajo los dictados de grupos pequeños de países desarrollados como el G7, el G8 y el G20. Los países incluidos en estos pequeños grupos tienen la mayor participación y el mayor poder de voto y decisión en las organizaciones internacionales. Como consecuencia, los órganos e instancias regionales de los países en desarrollo desempeñan un papel menor en la implementación de la agenda global de desarrollo. Esta situación ha limitado el espacio para la coordinación global y reducido el alcance de la provisión de bienes públicos globales desde la perspectiva de los países en desarrollo.El supuesto en que se funda es que la estructura de gobernanza existente no puede someterse a una reorganización general, sino que debe ser adaptada.

Esos son nuestros dos mundos paralelos. La postura contradictoria entre los designios del Consenso de Washington y la concepción del desarrollo inclusivo manifestada por las conferencias de las Naciones Unidas salió a la luz en el seguimiento de las resoluciones de la Conferencia de las Naciones Unidas sobre Medio Ambiente y Desarrollo (Río de Janeiro, 1992). Los indicadores comparativos revelan que dos décadas de reiterados compromisos de la comunidad internacional, sin respaldo financiero ni la transferencia concreta de tecnología acordada en Río, no han sido suficientes para erradicar la pobreza, el hambre, la desigualdad y la degradación ambiental. Además, el principio 7 de la Declaración de Río, respecto de las responsabilidades comunes pero diferenciadas,se diluyó en el plano internacional dentro del marco de las negociaciones comerciales que proponían como punto de partida alcanzar una igualdad de condiciones. Ese principio de las responsabilidades comunes pero diferenciadas (PRCD) es el aspecto más polémico de las negociaciones actuales, debido a que hasta ahora se ha limitado a acuerdos ambientales no vinculantes y ha estado bajo constantes amenazas.3

3 Como la implementación de las huellas de carbono en el comercio, sean cuales fueren sus orígenes, o el intento, en la decimoquinta sesión de la Conferencia de las Partes de la CMNUCC celebrada en Copenhague en 2009 (COP15), de obligar a los países en desarrollo a suscribir compromisos de mitigación como los planteados para los países desarrollados en el Protocolo de Kioto.

 ii. la evaluación de los progresos y una mirada hacia adelante: la magnitud de los desafíos al desarrollo global es difícil de prever

La crisis de las hipotecas sub-prime que se desencadenó en 2007-2008 en los Estados Unidos y la posterior crisis del euro han tenido un impacto significativo, no sólo en términos económicos y sociales, sino también en el plano político. Esas crisis suscitaron serios debates acerca del sentido y la justificación de la acumulación de riqueza económica, las reglas que gobiernan el sistema económico mundial, el papel de las políticas públicas y la ineptitud de las instituciones globales para enfrentar y responder a problemas sistémicos, así como para prevenirlos. Por otra parte, dichas crisis surgieron en un momento en que se planteaban dudas acerca de los beneficios sociales y económicos de la democracia, la integración económica mundial y los desparejos avances de la integración regional.

Al mismo tiempo, las crisis actuales han puesto duramente a prueba toda la respuesta institucional de Bretton Woods, del modelo económico de crecimiento privado desregulado y del proceso de derrame que constituye su fundamento. El lugar preponderante alcanzado por las economías de los mercados emergentes ha puesto en duda la influencia política y económica de los países desarrollados en los asuntos mundiales, que era una característica de esa época. 

La importancia y la participación crecientes que las economías de los mercados emergentes tienen en los asuntos mundiales son visibles en varios aspectos. En esas economías vive más de la mitad de la población del planeta. También representan aproximadamente la mitad del producto interno bruto (PIB) del mundo (cuando se lo mide en términos de paridad de poder adquisitivo) y están en camino de superar a las economías desarrolladas en la próxima década. Hacia 2017, el 54% del PIB planetario procederá de las economías de los mercados emergentes (ECLAC, 2013). En términos sociales, estas economías explican en gran medida la existencia de una clase media en expansión, con mayor capacidad de gasto.

La revolución tecnológica no sólo ha sido la punta de lanza de la globalización en virtud de los menores costos y la mayor velocidad de las comunicaciones, sino que también suscitó un sentimiento de participación más grande de la población mundial en el proceso de globalización. Por último, el desafío ambiental ha destacado la necesidad de cambiar los hábitos cotidianos y las matrices productivas para garantizar un crecimiento sostenible y un rumbo de desarrollo, especialmente en el caso de los países desarrollados y los sectores de altos ingresos de los países en desarrollo. Es esencial que se produzcan cambios en los primeros antes de que las economías de los mercados emergentes atribuyan un nivel similar de importancia a las adaptaciones necesarias para mitigar los desafíos ambientales.

En síntesis, el mundo ha cambiado drásticamente. Hace cien años, la lucha del proletariado generó preocupaciones en muchos sectores. Hoy, el descontento surge a causa de la situación de quienes viven en la precariedad, quienes viven en los márgenes, quienes no tienen un empleo formal y quienes están insatisfechos con el modelo existente. Esa es la realidad de nuestra sociedad en estos días: el descontento ha pasado de la clase obrera a una vulnerable clase media.

Veinte años después de Río 1992, la comunidad mundial tiene una conciencia más aguda del descontento de las clases medias, pero está en una posición más débil e inquietante para ocuparse de él, porque el tiempo se acaba. El desarrollo tal como lo hemos experimentado ha llegado a un punto límite

Es cierto que la era del Consenso de Washington fue testigo de una mejora de la estabilidad macroeconómica, con cuentas fiscales más equilibradas y menos inflación. Sin embargo, muchos países vivieron altos niveles de desigualdad social y económica.

Un ejemplo ilustrativo de los fracasos del Consenso de Washington en materia de promoción del crecimiento, la estabilidad, la inclusión social y la igualdad es el caso de América Latina y el Caribe. En las tres últimas décadas el desempeño de la región se ha caracterizado por un grado creciente de volatilidad en lo concerniente a la producción y el comportamiento de los inversores. Tras la crisis de la deuda de los años ochenta, el crecimiento per cápita en promedio no superó el 1,5% en la década siguiente. La tasa de crecimiento fue la más baja desde la década de 1960. En su magro desempeño, dicha tasa estuvo acompañada por una creciente tendencia a la desigualdad y la exclusión social. La región, por otra parte, fue incapaz de mejorar la productividad y superar la heterogeneidad estructural, que es un obstáculo para el desarrollo social y económico.

Las reformas estructurales propiciadas por el Consenso de Washington debilitaron las instituciones públicas, menoscabando la capacidad de los gobiernos de suministrar bienes públicos, implementar políticas productivas e industriales y, en términos más generales, delinear planes estratégicos.

Además, al cabo de veinte años, el historial de las Naciones Unidas presenta resultados mixtos.

De hecho, la agenda del desarrollo sostenible ha sido reemplazada por los ODM desde 2000. Estos terminaron por ser un paquete de prioridades con un conjunto de ocho objetivos con metas mensurables, en términos de tiempo y resultados esperados. Promovieron la conciencia y el compromiso en el plano nacional, pero se dirigían principalmente a los países pobres, con la excepción del objetivo número 8.4 Los ODM se convirtieron en una especie de boletín de calificaciones con incentivos para mejorar el rendimiento. Nadie cuestiona que son la marca de un proceso histórico y bastante eficaz para evaluar los progresos alcanzados en la erradicación de la pobreza extrema y el hambre, la reducción de la mortalidad materna e infantil y la satisfacción de necesidades básicas como el agua potable y el saneamiento. El aspecto negativo es el enfoque minimalista y escasamente integrado del desarrollo, el progreso y el bienestar, que debería incluir la eliminación de las brechas en materia de igualdad, exclusión social y degradación ambiental. Cerrar dichas brechas implica profundos cambios estructurales, sobre todo en los países en desarrollo que necesitan tecnología, más productividad, capitales, empleos y, en especial, más políticas redistributivas para clausurar las asimetrías entre los ricos y los pobres, entre las corporaciones transnacionales y las pequeñas y medianas empresas y entre los hombres y las mujeres.

Si se evalúan los progresos con 1990 como base y 2013 como límite, no hay duda de que la lucha contra la pobreza extrema ha hecho importantes avances; con todo, al menos mil millones de personas todavía viven sumergidas en ella. En relación con los otros ODM, se hicieron grandes progresos en mortalidad infantil, educación primaria, VIH-sida, prevención de la malaria y la tuberculosis y acceso al agua potable. Se evidenciaron muchos menos en mortalidad materna y sostenibilidad ambiental. Por otra parte, los ODM no hacen mención de algunos problemas claves, como el acceso a la energía, la biodiversidad, el empleo, la desigualdad y la inclusión social.

Muy en particular, terminaron siendo una agenda prescriptiva para los países en desarrollo y no una hoja de ruta global hacia el desarrollo. Como señaló Ocampo, comprendieron sólo un pequeño sector de los “objetivos de desarrollo internacionalmente acordados” e ignoraron problemas económicos y sociales claves, con grandes deficiencias en lo relacionado con el estado de derecho, la productividad y la sostenibilidad ambiental (Ocampo, 2013b: 3). Los países desarrollados no cumplieron con sus compromisos, sobre todo en lo que se refiere a los niveles acordados de asistencia oficial al desarrollo, ni con las transferencias de recursos. De hecho, mantuvieron la inercia entre dadores y receptores.

4 El objetivo número 8 demandaba medidas de los países desarrollados mediante la asistencia oficial al desarrollo (hasta el 0,7% del PIB), mejores condiciones comerciales (incluida la eliminación de subsidios) y transferencia de tecnología.

Como se señaló antes, nadie cuestiona el hecho de que los ODM fueron un conjunto de objetivos claros y mensurables, fáciles de informar y con alta visibilidad política, que resultaron de utilidad para los grupos de incidencia, principalmente los dedicados a la lucha contra la pobreza y el hambre y por la equidad de género. Otro elemento positivo fue el aumento de la participación de fundaciones privadas. 

Sin embargo, existe una urgente necesidad de descolonizar la agenda para el desarrollo post-2015 y reorientar la cooperación en procura de un desarrollo sostenible e inclusivo. La reforma de la arquitectura global y el redireccionamiento de la gobernanza mundial para llegar a sendas de crecimiento sostenibles y promotoras del bienestar deben fundarse en una agenda para el desarrollo integrada y compartida. Esa agenda tiene que basarse en la coherencia política en los planos internacional, regional y nacional, reconocer que el desarrollo y la igualdad son fundamentales y convenir en que el desarrollo y las políticas orientadas hacia el mercado no son objetivos mutuamente excluyentes.

iii. río+20: en busca de una visión única del desarrollo

La Conferencia de las Naciones Unidas sobre Desarrollo Sostenible (Río+20) significó una oportunidad de redefinir la agenda del desarrollo. Sus dos principales temas fueron, 1) la economía verde en el contexto del desarrollo sostenible, y 2) la necesidad de erradicar la pobreza y mejorar el marco institucional para un desarrollo sostenible. El documento final de la conferencia, “El futuro que queremos” (Naciones Unidas, 2012), destacó el hecho de que los países necesitaban cambiar sus patrones de desarrollo y promover.

un crecimiento sostenido, inclusivo y equitativo, creando mayores oportunidades para todos, reduciendo las desigualdades, mejorando los niveles de vida básicos, fomentando el desarrollo social equitativo y la inclusión, y promoviendo una ordenación integrada y sostenible de los recursos naturalesy los ecosistemas que preste apoyo, entre otras cosas, al desarrollo económico, social y humano, y facilite al mismo tiempo la conservación, la regeneración, el restablecimiento y la resiliencia de los ecosistemas frente a los problemas nuevos y emergentes.

Entre otras decisiones específicas, Río+20 estableció dos procesos cruciales puestos bajo la responsabilidad de la Asamblea General en su sexagésimo séptimo y su sexagésimo octavo períodos de sesiones (2013 y 2014). Se prevé que en 2015, durante el sexagésimo noveno período de sesiones de la Asamblea General, los Estados miembros puedan llegar a un acuerdo en torno de la agenda para el desarrollo post-2015. El primer proceso, que se inició en 2013 y concluyó en 2014, pretende alcanzar una visión y acuerdos comunes acerca de una serie de objetivos de escala creciente (de un eje en la pobreza a un eje en el desarrollo) y universales (válidos tanto para los países desarrollados como para los países en desarrollo). Esos objetivos, conocidos como Objetivos de Desarrollo Sostenible (ODS), se apoyan en la experiencia de los ODM,en el sentido de que son cuantificables y simples de entender y comunicar. Dan un contenido específico al concepto de sostenibilidad, señalan un camino hacia adelante y por su naturaleza no son específicos de un sector determinado. En su búsqueda, la ruta actual del desarrollo se dirige hacia una interacción más equilibrada entre los bienes públicos globales, sean económicos, sociales o ambientales. No hay duda de que estamos ante una tarea monumental.No hay duda de que estamos ante una tarea monumental.No hay duda de que estamos ante una tarea monumental.

Y aun así, las Naciones Unidas enfrentan un desafío todavía mayor: aportar una gobernanza mundial que asegure la protección y la provisión de bienes comunes y bienes públicos globales compartidos. “El futuro que queremos” (Naciones Unidas, 2012) propuso la creación de un foro político de alto nivel (Asamblea General, Resolución 66/288: párr. 84)5 para coordinar y fomentar la coherencia mundial entre los países y las agencias y organizaciones internacionales para el desarrollo sostenible. Esta segunda decisión es una revisión en profundidad de la actual gobernanza mundial bajo las Naciones Unidas ampliadas (las Naciones Unidas propiamente dichas más Bretton Woods) y organizaciones no pertenecientes a ellas, como la OMC.

5 La Resolución 67/290 de la Asamblea General, del 9 de julio de 2013, titulada “Formato y aspectos organizativos del foro político de alto nivel sobre el desarrollo sostenible”, prevé que el foro sea un Consejo Económico y Social reformado; así se indica en el párr. 3: “Decide también que las reuniones del foro se celebren bajo los auspicios de la Asamblea General y del Consejo Económico y Social”. 

 Esta reforma institucional generará una interacción sin precedentes entre la Asamblea General, a través del foro político de alto nivel, y el Consejo Económico y Social (ECOSOC). Los jefes de Estado se reunirían cada cuatro años bajo los auspicios de la Asamblea General y debatirían y decidirían respecto de la provisión de bienes públicos globales, formulados como ODS. La implementación se extendería al resto de las Naciones Unidas ampliadas por medio de sus consejos de gobierno, a fin de establecer prioridades y garantizar la coherencia.

Esas decisiones tendrán que estar informadas por la ciencia (a través del establecimiento de un mecanismo de monitoreo) y deberán ser preparadas por los ministerios intervinientes en el período intermedio, hasta llevar a la integración de las políticas y las prioridades dentro de estas, tanto en el plano nacional como en el mundial.

Además, la reforma global de la gobernanza para el desarrollo sostenible que surgió de Río+20 y las negociaciones que la siguieron, aún en curso, reflejan la creciente importancia de la perspectiva regional.

Naciones Unidas (2012) y la Asamblea General, en sus períodos de sesiones de 2013 y 2014, admitieron la necesidad de contar con un proceso de abajo hacia arriba que reconozca la importancia de la dimensión regional.6 Como se dijo antes, el foro político de alto nivel, que se reuniría cada cuatro años7 con la participación de los jefes de Estado,8 tendrá como fuente de información un informe mundial sobre los progresos del desarrollo sostenible.9 Ese informe se elaborará con los aportes de las comisiones regionales y el apoyo de las agencias de las Naciones Unidas que actúan en cada región. Se decidió asimismo que los países celebrarán una reunión regional anual para evaluar sus progresos en el desarrollo sostenible.10

6 Según el párr. 13 de la Resolución 67/290 de la Asamblea General: “Reconoce la importancia de la dimensión regional del desarrollo sostenible e invita a las comisiones regionales de las Naciones Unidas a que hagan aportaciones a la labor del foro, incluso por medio de reuniones regionales anuales, con la participación de otras entidades regionales competentes, los grupos principales y los demás interesados pertinentes, según proceda”. 

7 Es importante notar que el Foro Político de Alto Nivel se reunió con carácter excepcional en septiembre de 2013 bajo los auspicios de la Asamblea General, que confirmó la buena disposición mundial para poner en práctica la visión de Río+20 y ubicar la erradicación de la pobreza y el desarrollo sostenible en el centro de la agenda para el desarrollo post 2015. En julio de 2014, la segunda reunión del Foro de política de alto nivel se llevó a cabo bajo los auspicios del Consejo Económico y Social y contó con la presencia de los representantes de los 193 Estados Miembros, de las organizaciones intergubernamentales y de otras entidades y representantes del sistema de Naciones Unidas, así como representantes de los grupos principales y otras partes interesadas. La segunda reunión concluyó con la adopción de una Declaración Ministerial que llamó,entre otras cosas, a la aplicación urgente de todos los compromisos de la alianza mundial para el desarrollo, para superar 

En la discusión sobre los bienes públicos globales hay ciertas tensiones evidentes. La primera es conceptual. Una concepción imagina que los bienes públicos globales tienen el potencial transformador de llevar hacia un nuevo paradigma del desarrollo, de carácter más sostenible. En ese paradigma, los bienes simples pero centrales entrañan un cambio sustancial en el desarrollo, tal como, a) la búsqueda de una vida saludable y segura; b) la calidad de la energía y el acceso universal a esta, y c) la eliminación de todas las formas de exclusión o discriminación, sean sociales, económicas o ambientales. La concepción rival prioriza la caracterización de los rasgos negativos de las tendencias actuales como insuficiencias o efectos secundarios. Esos “efectos secundarios”, entre ellos la pobreza extrema, la conservación de la biodiversidad,el empoderamiento de género y hasta el cambio climático, son en su mayor parte objeto de enfoques sectoriales, y están en el ámbito de los ministerios sociales o ambientales.

 Una segunda tensión es de índole más práctica y se relaciona con los mandatos o intereses de determinados organismos internacionales o grupos de países, entre cuyas prioridades se incluyen la ayuda, los flujos de dinero y la relevancia institucional. La definición y la jerarquía que se asignen a los ODS y los bienes públicos globales emergentes tendrán profundas consecuencias para esos flujos. Esto es una indudable garantía de un camino accidentado por delante

las brechas identificadas en los informes del Grupo de Tareas de Brechas de los ODM. 

8 En su párr. 6, esa misma Resolución establece: “Decide también que las reuniones del foro que se celebren bajo los auspicios de la Asamblea General: a) tengan lugar a nivel de jefes de Estado y de gobierno; b) sean convocadas cada cuatro años por el Presidente de la Asamblea por un período de dos días, al iniciarse el período de sesiones de la Asamblea, así como en otras ocasiones, con carácter excepcional, cuando así lo decida la Asamblea; c) estén presididas por el Presidente de la Asamblea; d) tengan como resultado una declaración política negociada concisa que se someterá al examen de la Asamblea”. 

9 Resolución 67/290: párr. 6: “Decide que el foro fortalezca la conexión entre la ciencia y las políticas examinando la documentación,reuniendo información y evaluaciones dispersas, incluso en forma de un informe mundial sobre el desarrollo sostenible”. 10 Resolución 67/290: párr. 7: “Decide además que las reuniones del foro que se celebren bajo los auspicios del Consejo Económico y Social: […] f) aprovechen los procesos preparatorios regionales”.

En la actualidad, el sistema de las Naciones Unidas ha sostenido las dos concepciones diferentes del desarrollo ya descritas. Dentro de las propias Naciones Unidas, programas, agencias y tratados son un archipiélago de entidades independientes de igual jerarquía. Las normas de representación del sistema internacional ponen al mismo nivel lo que en realidad son niveles y áreas de gobierno muy diferentes. En los cuerpos gobernantes, programas y tratados, los representantes nacionales hablan en nombre de su país sin hacer diferencias en la jerarquía de todas esas entidades, y al margen de la regla del consenso no hay en el sistema ningún otro mecanismo central de decisión.

Al combinarse, estos dos elementos (la gobernanza y la necesidad de una dirección específica que redunde en nuevos bienes públicos globales) suelen llevar a la parálisis, dado que las diferentes concepciones sostenidas por los países y los mandatos actuales en los cuerpos internacionales limitan las acciones eficaces para proteger los bienes comunes globales.

Tradicionalmente, los bienes públicos internacionales y regionales han sido la paz, las reglas comerciales, la estabilidad económica y la salud pública (por ejemplo, el control de las pandemias). Los países advierten hoy que también tienen que tomar en cuenta recursos naturales comunes y bienes públicos globales, como la seguridad del clima ligada al calentamiento global, la salud pública y la seguridad química asociadas a un medio ambiente limpio, la capa de ozono ligada a las emisiones de residuos industriales trasladados por los vientos a la atmósfera mundial, la salud de los océanos relacionada con la contaminación terrestre y la pesca excesiva, la supervivencia de la biodiversidad ligada al cambio en el uso de las tierras, y la estabilidad del ciclo planetario del nitrógeno, entre otros.Aun bienes públicos que antes se habían identificado como regionales han alcanzado gradualmente una escala global debido al aumento de los viajes, el comercio y las comunicaciones.

¿Pueden los países cooperar internacionalmente sin la coerción de terceros, como lo hacen en ciertas circunstancias los individuos? ¿Serán capaces de monitorear y sancionar los problemas planteados por el ventajismo? En un mundo que se globaliza, la puesta en peligro de los sistemas que sostienen la vida del planeta y su solución atraviesan las fronteras nacionales, y el resultado es la creciente necesidad de una acción colectiva internacional, mucho más allá de la noción tradicional de interdependencia.

El concepto de bienes públicos globales debería ejercer considerable influencia sobre la formulación de la agenda para el desarrollo post-2015. Los bienes públicos regionales y globales comprenden no sólo los dotados de los atributos técnicos que los economistas definen como intrínsecos de los bienes públicos (no rivales y no excluibles), sino también los de valor social y acceso universal, es decir, aquellos bienes y servicios que deben garantizarse a todos los ciudadanos de una sociedad, con prescindencia de las condiciones económicas y de su capacidad de pago. Para terminar, en este sentido los bienes regionales y públicos también deberían abarcar formas de cooperación entre las naciones que generen una igualdad de condiciones (véase el capítulo 1 de este volumen).

Sin embargo, la cooperación internacional enfrenta dos problemas cruciales: en primer lugar, la composición incompleta de la agenda internacional y los débiles mecanismos institucionales para la toma de decisiones, la priorización, el seguimiento, la rendición de cuentas y, en segundo lugar, la capacidad de hacer cumplir los compromisos internacionales.

Las cuestiones relacionadas con la provisión de fondos para los bienes públicos globales también permanecen sin respuesta. Algunos temen que los menguantes fondos disponibles se tomen de la ayuda internacional, en tanto que otros sugieren mecanismos globales de financiamiento, por ejemplo los impuestos, como un medio de distribución.

iv. la importancia de la acción regional para el desarrollo sostenible

El desarrollo sostenible exigirá una considerable acción colectiva. Sin embargo, es necesario descolonizar los acuerdos multilaterales de desarrollo sobre objetivos y metas, en el sentido de que deben ser de naturaleza universal. Para el mundo en desarrollo ya no será aceptable coincidir en una agenda que sea prescriptiva para él y esté basada en relaciones económicas y comerciales asimétricas. Las instituciones regionales y subregionales son las mejor posicionadas para asegurar la inclusión y la protección de los actores más débiles; por ejemplo, como los países menos desarrollados y los pequeños Estados insulares en desarrollo (PEID). La provisión de bienes públicos –la seguridad financiera, por ejemplo– también puede verse facilitada mediante el recurso a una red de instituciones regionales.

Los diálogos y acuerdos regionales pueden tener un papel importante a la hora de contribuir a mejorar la capacidad de maniobra de los países en desarrollo a través de un espacio mayor de políticas. La experiencia de la crisis económica global (2007-2008) ha reforzado la necesidad de más y mejores políticas públicas. Esa crisis mostró que los gobiernos de las regiones emergentes, como América Latina y Asia-Pacífico, tienen un espacio limitado para participar globalmente en la reducción de los efectos de las crisis financieras. Esas zonas, con todo, están adquiriendo mayor resiliencia en el plano regional gracias a decisiones como la Iniciativa Chiang-Mai o las propuestas que emanan de la Unión de Naciones Suramericanas (UNASUR). En este caso,los gobiernos pudieron extraer recursos del caudal de reservas acumuladas en el período anterior a la crisis. Sin embargo, en vez de promover el crecimiento y el desarrollo de los países, el flujo de reservas acumuladas por las economías en desarrollo encontró el camino de vuelta a los mercados de las economías desarrolladas. De tal modo, los países en desarrollo, y en particular las economías emergentes, se ven aún frente a la necesidad de buscar una vía para ampliar su espacio de políticas sin poner en riesgo el desarrollo.se ven aún frente a la necesidad de buscar una vía para ampliar su espacio de políticas sin poner en riesgo el desarrollo.se ven aún frente a la necesidad de buscar una vía para ampliar su espacio de políticas sin poner en riesgo el desarrollo.

Para avanzar, América Latina, por ejemplo, debe invertir la tendencia recurrente a una economía que depende de las exportaciones primarias, como sucede especialmente en América del Sur. Los altos precios de las materias primas, si bien generan ganancias sustanciales, también afectan la red productiva al concentrar la producción en el sector primario y provocar la apreciación de la moneda. Debemos considerar cuál es la mejor manera de administrar los recursos financieros obtenidos por medio de las exportaciones de materias primas e invertirlos en la creación de capital físico, humano y tecnológico.

Además, América Latina debe fortalecer la acción política conjunta y aprovechar su posición internacional, junto con otros países emergentes. Al hacerlo, deberá tener en cuenta el desplazamiento del poder del Atlántico Norte al Pacífico y el incremento de las interacciones económicas y comerciales Sur-Sur, que han superado el comercio Norte-Norte. Este cambio estructural se remonta a 1985.

De todos modos, los grandes obstáculos al desarrollo sostenible en los países en desarrollo siguen siendo fundamentalmente los mismos: prevalecen las decisiones económicas de corto plazo a pesar de los costos ambientales y sociales. En el caso de América Latina, las asimetrías financieras y comerciales internacionales son exacerbadas por las nuevas y más imperiosas exigencias de un contexto cambiante e incierto. Esas exigencias son muchas y variadas. Entre ellas se cuentan la erradicación de la pobreza y la eliminación de las desigualdades en el plano social. También implican poner fin a la destrucción de ecosistemas que sirven como hábitat a la rica biodiversidad de la región y como fuente de subsistencia a las poblaciones locales en el plano ambiental. Por otra parte,esas exigencias incluyen alcanzar un nivel de desarrollo local (rural y urbano) que satisfaga las necesidades económicas y de seguridad humana de los ciudadanos. Por último, en el plano de las instituciones, debe consolidarse el desarrollo institucional para garantizar la mejora continua de las políticas en distintas esferas del desarrollo y promover la participación plena de todos los actores, a fin de impedir que en situaciones adversas se pierdan los progresos alcanzados.a fin de impedir que en situaciones adversas se pierdan los progresos alcanzados.a fin de impedir que en situaciones adversas se pierdan los progresos alcanzados.

El uso no sustentable del patrimonio natural está indisociablemente ligado a la regulación de la actividad económica. Esta relación se atribuye a la incapacidad de abordar las causas y los efectos del cambio climático, la protección de la diversidad biológica, la reducción de las emisiones de gases que agotan la capa de ozono, la desertificación, la degradación de las tierras y la sequía, la racionalización del uso de los recursos acuáticos y la garantía de un manejo ambiental racional de los químicos tóxicos. Todos estos problemas proceden de una combinación de fracasos de los mercados y los gobiernos.

Se prevé que el cambio climático tendrá un impacto significativo en los ecosistemas frágiles (en particular manglares, glaciares y arrecifes de coral), los sectores productivos (agricultura e infraestructura) y el bienestar humano (escasez de agua, enfermedades contagiosas como el dengue y la malaria y temperaturas extremas). Estas preocupaciones imponen costos crecientes a América Latina y el Caribe. En términos de proporción del PIB, se calcula que esos costos son superiores a los de los países desarrollados y están por encima del 1% anual en la mayoría de las zonas.11 

Por añadidura, el cambio climático ha incrementado la intensidad y la frecuencia de los acontecimientos climáticos extremos y elevado su impacto. Las pérdidas económicas, estructurales, ecológicas y humanas como consecuencia de un clima extremo pueden tal vez retrasar un proceso de desarrollo ya tenso en América Central y el Caribe. Los países con economías pequeñas y vulnerables, como es el caso de los PEID, no sólo sufren pérdidas económicas más graves; además, su baja resiliencia a la pérdida puede causar importantes retrocesos en su desarrollo económico.

11 Tal como lo documentan los estudios nacionales y subregionales sobre el impacto económico del cambio climático realizados por la CEPAL. Véanse CEPAL (2009: 79, 2012: 147-149, y 2014: 20) y ECLAC (2009: cap. 4, y 2010a: 93-94). Véase también Vergara y otros (2013: 33). 

 El calentamiento global y el cambio climático plantean, como los otros bienes comunes globales, un problema de acción colectiva mundial. La teoría convencional de la acción colectiva predice que un problema no se resolverá a menos que una autoridad externa determine medidas apropiadas a tomar, monitoree las conductas e imponga sanciones. En un contexto global, esa autoridad es inevitablemente concebida y establecida por los propios gobiernos. Pero a pesar de muchos debates sobre el asunto, las naciones no han creado todavía esa autoridad global ni se ha elaborado un tratado global eficaz en materia de reglas para la acción colectiva.

Sea como fuere, los progresos hechos por múltiples unidades en diversas escalas pueden, a través de su acumulación, marcar una diferencia. Ostrom (2010) sostiene que, en vez de concentrarse únicamente en las iniciativas globales (que son sin duda importantes y forman parte de una solución de largo plazo), quizá sea mejor alentar al mismo tiempo iniciativas policéntricas para reducir los riesgos asociados a la emisión de gases de invernadero.

Los enfoques policéntricos facilitan el logro de beneficios en múltiples escalas, así como la experimentación y el aprendizaje sobre la base de la experiencia con diversas políticas.

Policéntrico connota muchos centros de decisión que son formalmente independientes entre sí. […] En la medida en que se tomen unas a otras en cuenta en relaciones competitivas, participen de diversos emprendimientos contractuales y cooperativos o recurran a mecanismos centrales para resolver los conflictos, las diversas jurisdicciones políticas de un área metropolitana pueden funcionar de manera coherente con patrones consistentes y predecibles de comportamiento interactivo. En la medida en que así suceda, podrá decirse que funcionan como un “sistema”

¿Qué relevancia tiene este enfoque policéntrico para el análisis de los bienes públicos globales? El enfoque convalida la idea de que, si bien las unidades de gran escala son parte de una gobernanza eficaz, las de pequeña y mediana escala también son componentes necesarios. Una lección importante que se desprende de ello es que la búsqueda de una única unidad de gobernanza para resolver los problemas de la acción colectiva global puede repensarse seriamente. Esta lógica da a las organizaciones regionales más espacio intelectual para ocuparse de esas cuestiones. Si en un nivel global la cooperación condicionada debe todavía enfrentar escollos importantes, el nivel regional podría contribuir a obtenerla mediante discusiones y reuniones locales que se apoyen en algunas de las reglas de elaboración necesarias para que la acción colectiva prospere, como los grupos pequeños y más homogéneos y las reglas autoelaboradas. Estos procesos regionales pueden reunir las opiniones en un marco de similitudes importantes en materia de contexto e información. El nivel regional puede poner a disposición de los países datos acerca de una gran cantidad de problemas. Su perspectiva colectiva, incluso sobre los costos no reconocidos de las actividades individuales, familiares y comerciales, podría conducir tal vez a un cambio en las preferencias de los individuos participantes y en el comportamiento esperado de otros. 

 Según Ostrom (2010), cuando los individuos están bien informados sobre el problema que enfrentan y sobre el resto de las personas involucradas, son capaces de construir ámbitos donde la confianza y la reciprocidad pueden surgir, fluir y mantenerse a lo largo del tiempo. Es posible tomar entonces medidas costosas y positivas sin esperar que una autoridad externa (global, en este caso) imponga reglas, vele por su cumplimiento y evalúe sanciones.

Para regiones como América Latina, la competencia económica legítima en la economía globalizada12 y una integración más profunda en el terreno comercial y de infraestructura requiere una armonización de las políticas para llevar a cabo de manera simultánea los fines económicos, ambientales y sociales. El desempeño ambiental y la competencia económica deben alcanzarse y protegerse en forma sinérgica. América Latina ha llegado a un nivel de madurez que puede permitirle proponer y manejar su propio cambio (un proceso de establecimiento de reglas) y construir su propia agenda regional, incluyendo sus instituciones ad hoc para la provisión de bienes públicos regionales y globales.

Por sí solo, cualquier país de la región tropezará con dificultades para cambiar sus políticas económicas o regulatorias sin tomar en cuenta las repercusiones para su competitividad regional y mundial. Por ejemplo, la eliminación de la estructura actual de subsidios a los combustibles fósiles o las externalidades de la movilidad privada pueden revelarse como tareas más difíciles si se emprenden de manera aislada y no en coordinación con las economías vecinas. La región cosechará los beneficios de la acción colectiva, en la forma de la percepción de una responsabilidad compartida, seguida por mecanismos de monitoreo e imposición culturalmente aceptables que permitan a los países intercambiar experiencias, ajustar sus avances, compartir información y buscar el cambio necesario para contribuir a los bienes públicos en el plano regional.Eso también contribuye a armonizar los aportes respectivos a los bienes públicos regionales

Procesos similares están cobrando impulso en las otras regiones de las Naciones Unidas, donde los países del Sur descubren una fortaleza y una autonomía renovadas que prometen el surgimiento de aportes policéntricos a la provisión de bienes públicos globales ambientales gracias a un mejor manejo de los bienes comunes globales.

Hay algunos ejemplos pertinentes e interesantes de la aparición de esos aportes policéntricos de las regiones a los bienes públicos. En primer lugar, el esfuerzo de décadas por producir estadísticas comparables sobre las esferas económica, social y ambiental para el conjunto de la región latinoamericana fue exitoso y llevó a que más países, año tras año, ingresaran más series de datos comparables. La producción de datos regionales y nacionales como un bien público confiable y de alta calidad es un logro vigente.

Más recientemente, la región creó un espacio de diálogo político para discutir la conectividad y la provisión de un acceso de banda ancha en ciudades y países como un fondo de recursos comunes y un bien público. La región depende mucho de un único cable conector para tener un acceso global y regional a Internet y comunicaciones modernas, y la divisoria digital exige un acceso rápido a la banda ancha que no dependa de los ingresos personales.

Sobre la base de las experiencias nacionales y los progresos de la Convención de Aarhus, América Latina decidió en la conferencia de Río+20 dar un paso más para facilitar el acceso a la información ambiental como un bien público, y con ese fin se redactó un tratado regional para armonizar las políticas relacionadas con el principio 10 de la Declaración de Río de Janeiro (1992) sobre los derechos de acceso a la información, la participación y la justicia en cuestiones ambientales. Hasta el momento esta iniciativa cuenta con la adhesión de dieciocho países que procuran alcanzar en estas cuestiones una igualdad de condiciones en un nivel superior, para proporcionar un bien público regional más. }

Con la misma intención, la región ha desarrollado en nuestros días una base de datos sobre los impactos económicos y físicos pasados y proyectados del cambio climático en zonas terrestres y costeras. Los negociadores del cambio climático se ven hoy en la imperiosa necesidad de reunirse y discutir los mecanismos de mercado para proteger los bosques en peligro de agotamiento (conforme al programa conocido por el nombre de Reducción de Emisiones Derivadas de la Deforestación y Degradación de los Bosques –REDD–). Como en el pasado, los negociadores reinstaurarán un espacio regional para discutir los progresos relacionados con los acuerdos de 2015 dentro de la Convención Marco de las Naciones Unidas sobre el Cambio Climático.

En el pasado se hicieron esfuerzos por mejorar el manejo de algunos activos naturales de alcance subregional, como la selva amazónica y la vicuña de las alturas de los Andes, que está en peligro de extinción. También hubo intentos de llegar a la estabilidad económica y la apertura de la economía como un bien público regional, con variados resultados. Se han hecho algunos progresos en materia comercial, pese a las limitaciones estructurales debidas a la escasa diversificación de las economías; en integración de la infraestructura, todavía con una fuerte inclinación por los modos de transporte carbono intensivos,y en los intentos de moderar las fluctuaciones de corto plazo de la balanza de pagos por medio de un fondo regional de estabilización monetaria y hasta la creación de una institución financiera de desarrollo de propiedad íntegramente de los países.13 Dentro de este contexto hay que mencionar el éxito de instituciones bancarias regionales de desarrollo como el Banco Latinoamericano de Desarrollo (antes Corporación Andina de Fomento; véase Ocampo, 2013a). La región también ha asumido una postura colectiva más vigorosa en favor de la protección de la democracia contra las amenazas de golpes, y utilizando los foros regionales para instar a un retorno a la normalidad.13 Dentro de este contexto hay que mencionar el éxito de instituciones bancarias regionales de desarrollo como el Banco Latinoamericano de Desarrollo (antes Corporación Andina de Fomento; véase Ocampo, 2013a). La región también ha asumido una postura colectiva más vigorosa en favor de la protección de la democracia contra las amenazas de golpes, y utilizando los foros regionales para instar a un retorno a la normalidad.13 Dentro de este contexto hay que mencionar el éxito de instituciones bancarias regionales de desarrollo como el Banco Latinoamericano de Desarrollo (antes Corporación Andina de Fomento; véase Ocampo, 2013a). La región también ha asumido una postura colectiva más vigorosa en favor de la protección de la democracia contra las amenazas de golpes, y utilizando los foros regionales para instar a un retorno a la normalidad.

La variedad de bienes públicos regionales podría multiplicarse si organizaciones regionales como la Comunidad de Estados Latinoamericanos y Caribeños (CELAC) pudieran poner en marcha, con grupos funcionales, mecanismos similares de coordinación de políticas para otros recursos compartidos de interés regional y global. Por medio de dicha coordinación podrían abordarse asuntos tales como el comercio intrarregional e internacional de los países involucrados, la infraestructura con bajo contenido de carbono, las iniciativas compartidas de investigación y desarrollo, la revisión por pares de las políticas, la biodiversidad y el uso sostenible de los océanos, el desarrollo urbano de calidad y la infraestructura para el manejo de residuos peligrosos. 

Una agenda universal de desarrollo que tome en cuenta las necesidades tanto de los países desarrollados como de los países en desarrollo requiere una fuerte articulación entre los bienes públicos globales y regionales. Un ejemplo de las complementariedades entre ambos tipos de bienes públicos es la arquitectura financiera regional de América Latina, que cumple un papel crucial como stock de regulación frente a la inestabilidad financiera, además de servir de complemento a las instituciones proveedoras de bienes públicos financieros

Otro ejemplo es el Mecanismo de Inversión en América Latina (MIAL). Este mecanismo utiliza los fondos limitados aportados por la Comisión Europea para atraer préstamos considerables del Banco Europeo de Inversiones, el Banco Interamericano de Desarrollo y fuentes bilaterales. En consecuencia, implica no sólo asistencia oficial para el desarrollo (AOD) sino también cooperación en un sentido más amplio: los fondos iniciales suministrados por la Comisión Europea son apalancados y terminan por generan volúmenes sustanciales de financiamiento, que se canaliza, entre otros destinos, hacia proyectos de infraestructura energética de mayor alcance de lo que se habría previsto en otras circunstancias.

La región está hoy frente a la posibilidad de “graduarse” de la AOD y convertirse así en una zona de renta media. Por desdicha, al haber en ella un crecimiento desparejo, la cooperación bilateral se reduce. Esto hace que los enfoques regionales del desarrollo de políticas cobren mayor preponderancia, en sinergia con el impulso de los propios países para alcanzar niveles más altos de integración de sus políticas. Las dificultades presentes para llegar a una coordinación global a través de los procesos globales y las convenciones y los dispositivos institucionales actuales exigen enfoques regionales más vigorosos a fin de encontrar mecanismos sostenibles para la prosperidad, niveles más elevados de igualdad y mejores maneras de armonizar nuestras economías dentro de los sistemas de vida del planeta y los recursos regionales compartidos.

En este abanico más amplio de intereses, y en el contexto de la coordinación regional frente al proceso global conducente a la cumbre de Río+20 y su seguimiento, los países han profundizado su diálogo en torno de los ODS.

v. la descolonización de la agenda para el desarrollo post-2015 

La sanción de un pacto mundial que refleje una solidaridad clara con las futuras generaciones, que vivirán en un mundo más incierto y con una escasez más aguda de recursos naturales, requiere un enfoque diferente de la gobernanza global. Implica demandar la firma de acuerdos comerciales, ambientales y sociales internacionales, y garantizar que el peso de los mayores costos de este cambio no recaiga sobre los pobres o los países más vulnerables. Y entraña repensar el paradigma del desarrollo en términos de patrones más sostenibles de producción y consumo, sobre todo en los países desarrollados, en un contexto de prosperidad compartida. Esta propuesta debe expresarse en una asociación renovada por el desarrollo sostenible que concilie el compromiso de la economía en relación con el medio ambiente y la erradicación de la pobreza y la desigualdad.

Existe la urgente necesidad de tener un liderazgo más representativo y políticamente legítimo para fortalecer el pilar de desarrollo de las Naciones Unidas. Una de las exigencias futuras de la gobernanza global será la creación de órganos más amplios e inclusivos para coordinar e implementar la agenda global del desarrollo. Así, al igual que el G20 tiene un papel central en la gobernanza financiera global, deben tomarse medidas en la esfera multilateral para crear mecanismos similares que permitan mejorar la gobernanza del desarrollo.

La gobernanza global debe ser universal e inclusiva y reflejar los intereses, las necesidades y los objetivos de la comunidad internacional en su conjunto. Necesitamos instituciones globales que aúnen la acción de organizaciones y agencias del sistema intergubernamental global y regional para respaldar la implementación de la agenda que, según se espera, formularán los Estados miembros de las Naciones Unidas desde hoy hasta 2015.

Esto implicará armonizar los diferentes acuerdos y tratados internacionales. Estas nuevas instituciones exigen una mayor coherencia entre las negociaciones y compromisos sancionados en distintos foros internacionales, ya se relacionen con el comercio, el clima, el medio ambiente, las cuestiones sociales o las finanzas. También exigen una distribución equitativa de los avances científicos y tecnológicos, y financiamiento e instituciones basados en el multilateralismo. El acuerdo sobre la realización de estos cambios debe concertarse de una manera diferente, dentro de un marco temporal más breve, con objetivos bien definidos y un órgano de contralor que también sea inclusivo, sostenible y eficiente.

Es esencial apoyar la arquitectura multilateral de las Naciones Unidas para el desarrollo mediante el fortalecimiento y la ratificación del papel del Consejo Económico y Social (ECOSOC) a fin de que este pueda funcionar de la misma manera que el Consejo de Seguridad que no tiene ni los medios ni el mandato para analizar el cambio climático o la crisis alimentaria. Por esa razón, es necesario crear un Foro Político de Alto Nivel (el órgano híbrido entre el ECOSOC y la Asamblea General) que se convierta en el ámbito de discusión de estos problemas. Kwame Sundaram, un importante economista malasio que sirvió como asistente del Secretario General de las Naciones Unidas para el Desarrollo Económico, para el Departamento de Asuntos Económicos y Sociales,expuso varias cuestiones relacionadas con la reforma de las Naciones Unidas que surgieron de la Comisión Stiglitz (Comisión de Expertos sobre las Reformas del Sistema Monetario y Financiero Internacional), establecida por el presidente de la Asamblea General en 2009 (Kwame Sundaram, 2011). Las recomendaciones de esa comisión incluían la creación de un Consejo de Coordinación Económica Global (CCEG) cuyas reuniones se realizaran en el nivel de los jefes de Estado (como el actual G20) y que disfrutara del apoyo formal de un subconjunto de las entidades existentes del sistema de las Naciones Unidas (véase el capítulo 1 en este volumen).Las recomendaciones de esa comisión incluían la creación de un Consejo de Coordinación Económica Global (CCEG) cuyas reuniones se realizaran en el nivel de los jefes de Estado (como el actual G20) y que disfrutara del apoyo formal de un subconjunto de las entidades existentes del sistema de las Naciones Unidas (véase el capítulo 1 en este volumen).Las recomendaciones de esa comisión incluían la creación de un Consejo de Coordinación Económica Global (CCEG) cuyas reuniones se realizaran en el nivel de los jefes de Estado (como el actual G20) y que disfrutara del apoyo formal de un subconjunto de las entidades existentes del sistema de las Naciones Unidas (véase el capítulo 1 en este volumen).

Sigue vigente la necesidad de un consejo económico de seguridad con miembros que puedan representar a todos los grupos regionales y tengan además la potestad suficiente para tomar decisiones. Este consejo podría actuar como un foro de deliberaciones sobre crisis financieras, económicas, energéticas, sociales o alimentarias, y para discutir problemas de seguridad como el cambio climático. Si bien es cierto que la seguridad humana está en juego, los problemas son de naturaleza estructural y, en particular, se relacionan con el desarrollo. La representación en ese consejo debería ser decidida por los grupos regionales, con la activación de mecanismos democráticos de selección. En este contexto, la participación de organizaciones multilaterales como el Banco Mundial, el FMI y la OMC será fundamental,como lo fue en la Conferencia Internacional sobre el Financiamiento para el Desarrollo, celebrada en Monterrey, México, en 2002. Los grandes grupos representativos de la sociedad civil deben tener plena intervención en las deliberaciones. El nuevo marco institucional debe ser parte esencial de la agenda para el desarrollo post-2015, y basarse en las nuevas realidades de las economías emergentes.

Para terminar, es necesario fortalecer la integración regional. Hoy se admite en general que no existe un único modelo o solución que se aplique con la misma eficacia a todos los países. Para enfrentar los problemas es preciso apelar a diferentes enfoques. Lo que une a América Latina y el Caribe es, sobre todo, el valor que atribuimos a la democracia y el deseo de reinventar nuestras zonas de convergencia política para la integración y el desarrollo entre los distintos países. A decir verdad, hay una convergencia creciente entre los objetivos de esos países. En términos de comercio, por ejemplo, América Latina y el Caribe ha elaborado nuevos enfoques y modalidades más pragmáticas para fortalecer el comercio intrarregional y desarrollar cadenas de valor basadas en los bienes intermedios,y no sólo en la competencia para comercializar productos finales. La respuesta viene como entidades nacionales a los mercados globales, y de allí la importancia de los órganos multilaterales y de cooperación para hacer frente a las amenazas y las incertidumbres de manera más coordinada.

La región latinoamericana y del Caribe ha hecho importantes progresos en el establecimiento de mecanismos para la deliberación y la cooperación regional y subregional. Entre ellos se incluyen el Sistema de Integración Centroamericana (SICA), el Mercado Común del Sur (Mercosur), la Comunidad Andina, la Alianza Bolivariana para los Pueblos de nuestra América - Tratado de Comercio de los Pueblos (ALBA), la Comunidad Caribeña (CARICOM, la Unión de Naciones Suramericanas (UNASUR) y la Comunidad de Estados Latinoamericanos y Caribeños (CELAC). Aun cuando en la actualidad algunos de esos procesos de integración enfrentan serios retrocesos y limitaciones, podrían contribuir a construir el consenso en cuestiones como morigerar los derechos de propiedad intelectual; los proyectos conjuntos de innovación tecnológica;la infraestructura con menor contenido de carbono; los marcos regulatorios en la esfera fiscal; los mecanismos para profundizar el comercio intrarregional, y los cimientos de una nueva arquitectura financiera, incluyendo una plataforma de cooperación y un foro para la participación plena de los grandes grupos.

La mayoría de los países latinoamericanos están llegando a una concepción de consenso respecto de los elementos constituyentes de una agenda para el desarrollo post-2015, y en el contexto de Río+20. Esa concepción14 comprende cuestiones económicas, sociales y ambientales y puede resumirse de la siguiente forma:

14 Tal como se la expresó en la Conferencia sobre Desarrollo Sostenible en América Latina y el Caribe: seguimiento de la agenda para el desarrollo 

1. Las lagunas que quedan en el logro de los ODM deben cerrarse antes de 2015. 

2. El abordaje de los nuevos desafíos, así como de los anteriores, exige un nuevo modelo de desarrollo basado en un cambio estructural en busca de la igualdad y la sostenibilidad ambiental. 

3. Las políticas y las instituciones importan. El cambio para lograr un desarrollo sostenible requiere una regulación, una ejecución, un financiamiento y una gobernanza de los recursos naturales apropiados. Los acuerdos políticos son necesarios para llegar a coincidencias de largo plazo entre el Estado, el sector privado y la sociedad civil. 

4. Es preciso contar con una variedad más amplia de modos de medir los progresos para complementar el PIB y, con ello, implementar una toma de decisiones mejor informada en procura del desarrollo sostenible. Con ese fin se requerirán nuevos indicadores multidimensionales. 

5. Es menester construir la capacidad de gobernanza global en relación con el desarrollo sostenible. Debe asignarse prioridad a las políticas globales congruentes con el desarrollo sostenible, el comercio justo, la transferencia de tecnologías, la reforma de las finanzas internacionales y nuevos mecanismos de financiamiento, además de promover la cooperación Sur-Sur y mejorar los mecanismos de participación social. 

6. Los ODS deben procurar economías más resilientes, autosuficientes, seguras y equilibradas, y requerirán un pacto global de financiamiento y transferencia de tecnología.

Estos elementos constituyentes deben contribuir a la convergencia de criterios para una agenda para el desarrollo sostenible global y una gobernanza más equitativa entre los países desarrollados y en desarrollo, incluidos los países menos desarrollados (PMD), los países de renta media (PRM) y los pequeños Estados insulares en desarrollo (PEID). Se contribuirá así a construir consenso político y crear medios de implementación para garantizar una prosperidad compartida por todos.

Un aspecto esencial de la futura agenda regional debe ser el financiamiento para el desarrollo. Necesitamos, una vez más, idear mecanismos innovadores con esa finalidad, como el impuesto a la renta especulativa. Esta medida podría ser una fuente importante y creativa de financiamiento adicional, que debería ser independiente y estar al margen del compromiso de los países desarrollados de dedicar el 0,7% de su producto interno bruto a la asistencia oficial para el desarrollo, tal como se acordó en Río, Monterrey y Johannesburgo.

Sin embargo, la implementación de las propuestas anteriores está sujeta a ciertas condiciones.

Primero, las políticas deben intervenir para garantizar la provisión efectiva de bienes públicos. Al hablar de “público” nos referimos a lo colectivo, lo que pertenece a la sociedad en su conjunto, no a lo que es del dominio del gobierno. No es el Estado el propietario de los bienes públicos; antes bien, estos son generados por la sociedad con la participación de los sectores privado y corporativo, y los principios de la responsabilidad social corporativa se aplican a todas las formas de inversión. Los niveles de las expectativas de bienestar se han elevado, tal como lo ha hecho la demanda de más y mejores bienes públicos. Este cambio se funda en políticas estatales y públicas universalistas de mejor calidad y basadas en derechos, en materia de protección social, salud, educación y empleo.

Segundo, deben establecerse instituciones que generen un diálogo intergubernamental multilateral de alto nivel con plena legitimidad y poder. Así, la burocracia regulatoria debe tener capacidad técnica y es preciso que haya un empoderamiento social suficiente para enfrentar el tremendo poder de las grandes corporaciones. El orden democrático debe ser tal que el rumbo del desarrollo pueda traducir la voluntad de la mayoría y permitir la participación de todos los interesados.

Tercero, las democracias deben ser más profundas, participativas y transparentes, dado que en el sistema democrático son los ciudadanos quienes deciden qué tipo de sociedad quieren construir. Es preciso hacer valer en su plenitud el principio 10 de la Declaración de Río sobre Medio Ambiente y Desarrollo. Hoy ese principio es más relevante que nunca, dado que propone una clara y precursora visión con respecto a la transparencia, la participación, la justicia ambiental y el acceso a la información como bases para profundizar la democracia y suprimir las asimetrías globales.

Para terminar, la propuesta de un nuevo acuerdo global para el desarrollo sostenible debe abordar en profundidad cuatro tendencias estructurales, que implican un auténtico cambio de época (ECLAC, 2010b).

1. Cambio climático: el cambio climático está estrechamente ligado a la larga historia de la industrialización y los patrones a los que esta dio lugar, que generaron elevados niveles de emisiones de carbono y consumo de combustibles fósiles. Esta tendencia está, además, vinculada a la manera específica de interacción de los seres humanos con la naturaleza a fin de asegurar su reproducción colectiva. El cambio climático impone límites, nos fuerza a modificar el paradigma de producción y los patrones de consumo, pone la solidaridad intergeneracional en el centro de la agenda para la igualdad e incluso cuestiona nuestra relación con el mundo. En otras palabras, el futuro de cada individuo está ineludiblemente ligado al futuro de todos. Hoy más que nunca, con la amenaza del calentamiento global que se cierne sobre nosotros, la destrucción del medio ambiente y una crisis de las fuentes de energía, nuestra interdependencia no puede ignorarse. Es menester elaborar métodos alternativos y examinar las restricciones que enfrenta, en particular, la región latinoamericana en su transición hacia una economía basada en menores emisiones de carbono y un uso reducido de los combustibles fósiles. En América Latina y el Caribe, el cambio climático puede convertirse en una nueva limitación al crecimiento económico o, si se lo encara a tiempo y de manera integrada, en una oportunidad. La actualización de los viejos criterios para enfrentar el cambio climático podría llevar a una renovación y mejora de la infraestructura, el avance de los procesos de producción, la creación de modos de transporte más eficientes y menos contaminantes y la promoción de un cambio gradual hacia un patrón de desarrollo con una huella de carbono más baja. Este proceder puede tener un significativo efecto desde el punto de vista de la igualdad y la convergencia de la producción, en la medida en que entrañe la provisión de servicios públicos mejorados que son fundamentales para el bienestar de los estratos menos privilegiados de la sociedad. La Comisión Económica para América Latina y el Caribe (CEPAL) está trabajando para acumular pruebas sobre la transición hacia una mayor igualdad y, a decir verdad, los hallazgos preliminares de los estudios económicos son ya muy concluyentes en este aspecto. De hecho, las pruebas muestran que el impacto del calentamiento global será mucho más duro en los países en desarrollo y para los grupos sociales más débiles. Debemos promover la transición a una economía con menor uso de carbono. 
2. El cambio tecnológico y lo que a menudo se denomina redes sociales, sociedad de la información o sociedad del conocimiento: las innovaciones en las tecnologías de la información y las comunicaciones están dando forma a una sociedad muy diferente que provocará cambios en los patrones económicos y de producción, las maneras de trabajar y organizarse, los sistemas de comunicación, los procesos de aprendizaje e información, las conexiones sociales, las formas de gobierno y las maneras de ejercer la democracia y controlar la sociedad. El sistema de redes se inclina hacia la desregulación y la autorregulación. El problema surge cuando este ethos se proyecta en áreas de la vida global en las que la desregulación se ha revelado nociva y peligrosa, como en las finanzas, el tráfico de armas, la liberalización de los mercados laborales y la gestión ambiental. Por esta razón, el sistema de redes mismo debe introducir un mecanismo para fortalecer la regulación de las esferas de la vida global que, precisamente por la falta de control, generan crisis económicas, productivas y ambientales mundiales, así como crisis planetarias de seguridad. Aquí, por ejemplo, hemos señalado la importancia de regular el sistema financiero y las instituciones del trabajo.
3. Transición demográfica: una demografía cambiante provocará un cambio en el peso relativo de los distintos grupos etarios de la población en las próximas décadas. La declinación de la población infantil, combinada con un envejecimiento poblacional, recién está comenzando. Se ha llamado la atención sobre el dividendo demográfico del que disfrutarán América Latina y el Caribe, si bien con grandes diferencias entre los países. En esta región habrá una población en edad laboral desproporcionadamente grande en comparación con la población dependiente. Ese dividendo debe aprovecharse en las próximas décadas, dado que la transición esperada hacia el envejecimiento demográfico modificará la relación entre la población económicamente activa y la población dependiente, y se necesitarán altos niveles de productividad a fin de generar los recursos necesarios para satisfacer las exigencias en materia de atención de la salud y seguridad social. Finalmente, la transición demográfica modifica la ecuación del Estado, el mercado y la familia con referencia a la satisfacción de las necesidades de bienestar y construcción de capacidades. Con el cambio en las proporciones de los diferentes grupos etarios, será preciso reconsiderar el modo en que esos tres agentes interactúan para proporcionar servicios, desembolsos monetarios y redes de apoyo. Las transferencias y los servicios asistenciales son una parte estratégica de esa interacción.
4. Cambio cultural: una mayor interconexión global crea una mayor conciencia de la diversidad de valores, creencias y gustos, pero también genera casos de arraigada intolerancia cultural y religiosa, algunos de los cuales cristalizan en formas virulentas que plantean nuevas amenazas a la seguridad mundial. Después de la caída del Muro de Berlín se difundió la noción colectiva de la democracia como parte del patrimonio cultural global, pero los conflictos étnicos resucitaron los fantasmas de la violencia colectiva. La difusión del consumismo y las finanzas dieron al mercado un papel central en la definición de sentidos, identidades y símbolos. Para muchos, la globalización de las comunicaciones y la información, junto con el uso masivo de las tecnologías correspondientes, han modificado las referencias en el espacio y el tiempo, así como las descripciones y visiones del mundo, y plantean a la vez interrogantes sobre el ritmo y la profundidad de los cambios de preferencias, planes de vida y normas de coexistencia. La consolidación de las identidades religiosas avanza lado a lado con la secularización característica de la modernidad. Movimientos indígenas y femeninos estremecen cada vez más los cimientos del etnocentrismo y el patriarcado. El cambio cultural pone en tela de juicio los modos de organización de la sociedad. Por ejemplo, cualquier política sobre la juventud debe tomar en cuenta las transformaciones culturales muy radicales que experimentan los jóvenes. Se admite cada vez más que los valores culturales y de género atraviesan todas las políticas favorables a la igualdad, y el equilibrio entre la igualdad de oportunidades y el respeto por las diferencias es delicado. La igualdad, que la CEPAL ha adoptado como su valor central, es la piedra angular de la acción política, porque consagra una aspiración universalista que es capaz de absorber y conciliar los acelerados cambios culturales que se producen en todo el mundo.

vi. por qué la igualdad debe ser la base de una nueva visión del desarrollo sostenible

Hay una coincidencia general en el sentido de que el cumplimiento de los ODM es necesario pero no suficiente. Todos los países concuerdan en que deben hacerse mayores esfuerzos para cerrar hacia 2015 las brechas que restan. Sin embargo, los ODS deberían apuntar a eliminar las brechas y disparidades estructurales (desigualdad de ingresos, productividad, falta de infraestructura, conectividad, exclusión financiera, entre otras). Esto exige sin lugar a dudas un nuevo modelo de desarrollo basado en un cambio estructural que promueva la igualdad y la sostenibilidad ambiental (ECLAC, 2012).

En segundo lugar, es imperativo pasar de las metas nacionales orientadas hacia los países en desarrollo a objetivos universales, con la igualdad en el centro como principio ético y meta última del desarrollo. El concepto de igualdad debe ampliarse para que abarque la autonomía, el reconocimiento y la dignidad. Esto significa que todos los individuos deben ser reconocidos como iguales en sus derechos civiles y políticos. A esta concepción se le da el nombre de igualdad con un enfoque basado en los derechos. El concepto va más allá de la justicia distributiva en términos de ingresos, activos y recursos, para considerar otras dimensiones: las capacidades, la protección social y el amplio acceso a bienes públicos, el respeto y la dignidad. Conecta la identidad y la discriminación, el género y la generación, la etnicidad y la generación.

Este enfoque exige un nuevo paradigma de desarrollo: el crecimiento para la igualdad y la igualdad como impulsora del crecimiento. Requiere una nueva serie de políticas públicas y nuevas medidas multidimensionales de inclusión. El eje puesto en la inclusión –cerrar las brechas de la productividad, las capacidades (educación) y el empleo (incluidas la segmentación laboral y la informalidad)– puede enfocarse en las principales causas de la desigualdad.

La reducción de la desigualdad exige un nuevo equilibrio entre Estado, mercado y sociedad, que debe ser específico de cada país. No hay uno que sea adecuado para todos. El objetivo central es que el Estado recupere la capacidad de garantizar las políticas redistributivas y el acceso público al financiamiento, la tecnología y la innovación. Esto no es tarea del mercado, nunca lo fue y nunca lo será.

Las políticas públicas deben fortalecer las sinergias entre la igualdad y la inclusión. La igualdad se concebirá como el principal objetivo y la inclusión, como el proceso para alcanzarla.

El Grupo de Trabajo Abierto (GTA; véase Resolución 66/288 de la Asamblea General: párr. 248)15 sobre Desarrollo Sostenible, creado el 22 de enero de 2013 por la Asamblea General (Resolución A/67/L.48/Rev. 1), hizo grandes progresos. El resultado de la etapa de “toma de inventario” fue un breve documento que sintetizaba varias áreas focales. El grupo finalizó la etapa de negociación en julio de 2014 y produjo una propuesta de ODS que se presentó a la Asamblea General en su reunión de septiembre del mismo año. Las áreas focales pueden organizarse y clasificarse en términos de inclusión económica, social y ambiental, de la siguiente manera:

a. La inclusión social debe orientarse hacia el cumplimiento y la realización graduales de los derechos para satisfacer aspiraciones críticas de la sociedad: seguridad, salud y una sociedad próspera dentro de los límites planetarios. 

b. La inclusión económica debe concentrarse en cerrar las brechas estructurales, como las existentes en materia de productividad y tecnología, para lograr una distribución funcional y de ingresos, oportunidades de pleno empleo y una protección social universal. 

c. La inclusión ambiental debe mejorar la redistribución de la renta y las ganancias productivas obtenidas con la extracción de recursos naturales y conseguir calidad de vida para todos y acceso a los bienes públicos globales. 

Los ciudadanos reivindican su derecho a participar en la toma de decisiones sobre cuestiones que les incumben y reclaman la redefinición urgente de la ecuación Estado-mercado-sociedad: un mercado que sea dinámico e innovador y pueda responder a los intereses de la sociedad, una sociedad inclusiva e innovadora y un Estado más moderno y ágil que garantice el bienestar y la sostenibilidad del desarrollo.

Toca a esta generación la obligación de aceptar el reto de la época y asumir responsabilidades. Hoy, tras décadas de desmantelamiento, Estados y gobiernos no están bien preparados para regular la economía, conducir el cambio tecnológico, garantizar el bienestar, cerrar las brechas productivas y sociales y avanzar en el tema de la sostenibilidad ambiental. El desafío es devolver al Estado y el sector público el papel que les corresponde en la configuración del futuro y el fortalecimiento de los pactos sociales y las asociaciones entre lo público y lo privado

Es imperiosamente necesario avanzar de manera más rápida y resuelta, reorientar el enfoque hacia el desarrollo y dar lugar a los cambios estructurales de mayor alcance que son imprescindibles luego del derrumbe del modelo del mercado autorregulado. Y al encarar estas metas, los países deben tener presente su identidad regional.

Se requiere la redefinición de una agenda para el desarrollo basada en la perspectiva del Sur, con la sostenibilidad como base conceptual y la igualdad en el centro. El momento actual exige una agenda que sea más equilibrada y tenga más en cuenta los intereses de los países en desarrollo que los de los países desarrollados. Necesitamos una agenda que sea de naturaleza universal y no exclusivamente prescriptiva para los países en desarrollo, como lo fue la agenda de los ODM.

Sin embargo, la crisis financiera global (2007-2009) ha demostrado que es imperativo actuar de manera mucho más eficiente y coherente por medio de la acción colectiva, para enfrentar los desafíos de un medio ambiente más incierto, volátil y cambiante.

El nuevo paradigma de desarrollo debe reforzar el espacio multilateral como una comunidad de intereses para asegurar la provisión de bienes públicos globales; el objetivo es llegar a acuerdos políticos y un pacto universal por el desarrollo sostenible, que coloque la igualdad en el centro. Mejorar una cultura de la acción colectiva exige un despertar de la democracia en todo el planeta, que dé voz a la gama más diversa posible de actores y garantice la inclusión de sectores que no se cuentan entre los grandes grupos, a saber, los pueblos indígenas y las comunidades de afrodescendientes.

Por último, la construcción de la agenda post-2015 requerirá la convergencia gradual entre los ODM y los ODS para lograr coherencia, consistencia y universalidad de intención. La agenda debe basarse en procesos participativos de abajo arriba que vayan de lo nacional a lo regional y de lo regional a lo mundial, e involucren a la sociedad civil, el mundo académico y las instituciones. Las medidas de sostenibilidad deben considerar, más allá del PIB, variables adicionales y enfoques multidimensionales. Es menester elaborar indicadores viables con una sólida evaluación de las lagunas en los datos y la capacidad estadística de garantizar el monitoreo. Debe asignarse prioridad a los medios de implementación de financiamientos específicos para el desarrollo más allá de la asistencia oficial para el desarrollo e incluir el crédito,la inversión y la innovación. En lo relacionado con la transferencia y la innovación tecnológicas, los países desarrollados deben comprometer un esfuerzo más sostenido para contribuir con seriedad al proceso de apropiación de una tecnología ambientalmente segura.

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