La gobernanza económica y social y el sistema de las Naciones Unidas

En los últimos años se observó en el mundo un marcado contraste entre las fuertes tendencias negativas en materia económica, social y ambiental y la debilidad del sistema internacional de gobernanza para manejarlas. Entre estas tendencias negativas se incluyen los efectos mundiales de la crisis financiera del Atlántico Norte,1 las amenazas creadas por el cambio climático y la creciente desigualdad de los ingresos que afecta a un gran número de países. Ante estos desafíos, la respuesta de la comunidad internacional fue débil. La principal innovación surgida en la reciente crisis económica fue la creación del Grupo de los 20 (G20) en el nivel de dirigentes. Sin embargo, este grupo intergubernamental presenta muchas cuestiones de legitimidad y, tras un buen comienzo, en el que ayudó a evitar una nueva Gran Depresión en el mundo,su eficacia fue dispar. A su vez, el sistema europeo de gobernanza, el más desarrollado del mundo, mostró muchas debilidades e incluso una regresión, durante la reciente crisis, a un proceso predominantemente intergubernamental, dirigido por los países más poderosos de la Unión Europea.

En el presente artículo se presenta un amplio panorama del sistema de gobernanza mundial en las esferas económica y social. La primera se considera en un sentido amplio e incluye también la sostenibilidad ambiental. El artículo se enfoca en el sistema de las Naciones Unidas en su totalidad, es decir que comprende los organismos especializados (como el Fondo Monetario Internacional [FMI] y el Banco Mundial [BM]) y la Organización Mundial del Comercio (OMC), la que debería incorporarse formalmente al sistema. En varias partes, también se hace referencia a la Organización, definida como la Secretaría de las Naciones Unidas y los fondos y programas (es decir, los organismos que están bajo el mandato directo de la Asamblea General). El artículo se divide en seis secciones. En la primera se presentan los objetivos de la cooperación internacional.En las dos secciones siguientes se analizan los dilemas y desafíos principales del diseño del sistema de gobernanza mundial. Las secciones IV y V tratan sobre el papel de una organización coordinadora y del Consejo Económico y Social (ECOSOC) en lo que respecta a garantizar la coherencia del sistema. Finalmente, en el último apartado se detallan las conclusiones.

i. los objetivos de la cooperación internacional

Según Ocampo (2010) y las Naciones Unidas (2010, cap. VI), es posible diferenciar tres objetivos básicos de la cooperación internacional en las esferas económica y social:

. gestionar la interdependencia entre países;

2. promover normas y criterios sociales comunes y la provisión asociada de un nivel mínimo de servicios sociales para todos los ciudadanos del mundo, y

3. reducir las desigualdades internacionales, en particular, los diferentes niveles de desarrollo económico entre los países.

Esta tipología coincide con el origen histórico de las instituciones internacionales. Por lo tanto, en su mayoría, los mecanismos de cooperación creados antes de la Primera Guerra Mundial se relacionaban con la gestión de la interdependencia: los tratados de navegación, el control de la expansión de enfermedades contagiosas, la interconexión de servicios postales y telegráficos, los primeros tratados de derechos de propiedad intelectual, la cooperación sobre información estadística y otros. La creación de la Organización Internacional del Trabajo (OIT) en virtud del Tratado de Versalles dio origen a la segunda forma de cooperación; en menor medida, la Sociedad de las Naciones también contribuyó en esta área, si bien sus objetivos predominantes (y sus errores) fueron políticos.Estas dos formas de cooperación se expandieron después de la Segunda Guerra Mundial. La tercera forma de cooperación surgió como consecuencia de esta guerra y estaba estrechamente relacionada con el desmantelamiento del orden colonial.

Por supuesto, todas las formas de cooperación internacional florecieron después de la Segunda Guerra Mundial y con el tiempo se tornaron más elaboradas. En el primer campo se incluyen, entre otras, la instauración del FMI en 1944, del Acuerdo General sobre Aranceles Aduaneros y Comercio (GATT, por su sigla en inglés) en 1947 y de la OMC en 1994 (tras la fallida creación en 1948 de la Organización Internacional de Comercio [OIC] por medio de la Carta de La Habana), y el posterior inicio de la cooperación en el área ambiental, con la Declaración de la Conferencia de las Naciones Unidas sobre el Medio Humano celebrada en Estocolmo en 1972. La segunda forma incluye el establecimiento de un complejo sistema descentralizado de organismos especializados, fondos y programas del sistema de las Naciones Unidas, así como la inclusión, en 1948,de derechos económicos y sociales en la Declaración Universal de Derechos Humanos, su posterior desarrollo en 1966 mediante el Pacto Internacional de Derechos Económicos, Sociales y Culturales, la aprobación de múltiples convenciones de las Naciones Unidas en el campo social, y los principios y planes de acción acordados desde la década de 1970 en las conferencias y cumbres de la Organización. La tercera forma incluye, entre otros aspectos, la primera reorientación de las tareas del Banco Internacional de Reconstrucción y Fomento (el pilar principal del grupo del Banco Mundial), de la reconstrucción europea hacia el financiamiento de los países en desarrollo, el lanzamiento de la asistencia oficial para el desarrollo (AOD) y la cooperación técnica de las Naciones Unidas a fines de la década de 1940,la creación de la Asociación Internacional de Fomento (AIF) del Banco Mundial en 1960 y la inclusión del principio de trato especial y diferenciado en los acuerdos comerciales, bajo el liderazgo de la Conferencia de las Naciones Unidas sobre Comercio y Desarrollo (UNCTAD, por su sigla en inglés), creada en 1964.

Pero más allá de la secuencia histórica de sus orígenes, las tres formas de cooperación son conceptualmente distintas en términos de las demandas de cooperación internacional y de las relaciones con la soberanía nacional. Asimismo, todas tienen su paralelo en los sistemas nacionales de gobierno. La primera forma es la única que responde a los criterios de los economistas en cuanto a la necesidad de realizar acciones colectivas para evitar la falta o el exceso de provisión de bienes y servicios con atributos de no exclusión y no rivalidad en el consumo (que corresponden a lo que en la economía del bienestar se define como bienes públicos) o que generan fuertes externalidades (positivas y negativas, respectivamente) mediante su consumo o producción. Por lo tanto, la cooperación en este terreno se relaciona con temas de eficiencia (económica),mientras que los temas vinculados al segundo y tercer objetivos de cooperación están relacionados con la equidad e igualdad entre los ciudadanos y los países (véase el cuadro 1.1).

A escala nacional, la demanda de acciones colectivas para evitar la carencia –o el exceso– de provisión se refleja en la asunción por parte del Estado de la responsabilidad de otorgar o regular la provisión de esos bienes y servicios; pero el problema de la acción colectiva puede resolverse, y así suele ocurrir, por medio de diferentes formas de cooperación comunitaria o privada (por lo general, sin fines de lucro). A escala internacional, el pedido de acciones colectivas para gestionar la interdependencia requiere en este caso entregar o, mejor aún, compartir la autonomía nacional, la “soberanía responsable” según Kaul (2013) y Kaul y Blundin (2015), concepto que se discute en el siguiente apartado.

Analizada en mayor detalle, la primera forma de cooperación engloba al menos cuatro temas:

la provisión de bienes públicos regionales o mundiales “puros”, en el sentido que los economistas dan al término (no rivalidad y no exclusión);
los bienes con externalidades significativas;
la gestión del patrimonio regional y mundial, y
la infraestructura y las redes compartidas (cruciales para las telecomunicaciones y el sistema postal).

En la segunda forma de cooperación, el llamado a la acción colectiva no está asociado a las externalidades o a los atributos técnicos que los economistas definen como bienes públicos intrínsecos. Asimismo, es coherente con los principios de la soberanía nacional en el sentido tradicional (westfaliano), dado que los Estados-nación (y los gobiernos locales incluidos en ellos) siguen cumpliendo un papel esencial en el manejo del dominio público asociado, aunque sujetos al compromiso de acatar las normas y los criterios acordados internacionalmente.

En este caso, el origen de “lo público” es que la sociedad considere valiosos ciertos bienes, servicios o normas debido a sus atributos sociales inherentes más que a sus características técnicas. Se trata de aquellos bienes y servicios que, por decisión de la sociedad, deberían garantizarse a todas las personas, independientemente de su capacidad de pago, y las reglas que los ciudadanos deben respetar al interactuar entre sí (por ejemplo, la no discriminación, la protección de los miembros más débiles de la sociedad y otros). También pueden verse como ciertos ámbitos definidos por la sociedad en los que los ciudadanos son iguales por el hecho mismo de ser ciudadanos. Por lo tanto, este concepto se relaciona con el de bienes preferentes, según la definición de Musgrave (1959), o lo que la CEPAL (2000) definió como bienes de valor social,y no con el concepto de bienes públicos definido por los economistas. En la provisión o el cumplimiento de las normas asociadas, el Estado-nación continúa ejerciendo total autonomía, aunque conforme a principios o normas internacionalmente acordados. Entonces, responde más bien a un concepto de soberanía integrado en valores y principios más amplios –que, según expresa Jenks (2015), fue central en las primeras concepciones de la cooperación internacional surgidas tras la Segunda Guerra Mundial–.según expresa Jenks (2015), fue central en las primeras concepciones de la cooperación internacional surgidas tras la Segunda Guerra Mundial–.según expresa Jenks (2015), fue central en las primeras concepciones de la cooperación internacional surgidas tras la Segunda Guerra Mundial–.

La tercera forma de cooperación también está relacionada con la demanda de igualdad, pero en este caso se trata de la igualdad entre los países. Su contrapartida, a escala nacional, son las políticas adoptadas para reducir las desigualdades entre regiones. Esto incluye la transferencia de recursos financieros (en el nivel nacional, esencialmente por medio del sistema fiscal) como también la definición de preferencias en cuanto a las reglamentaciones económicas o la tributación en beneficio de las regiones menos avanzadas. Asimismo, en la esfera internacional, incluye la transferencia de recursos (la AOD o los fondos de cohesión, por ejemplo), los canales especiales de crédito para los países en desarrollo o las normas que les otorgan preferencias.

Como en el caso anterior, en esta forma de cooperación predomina el concepto tradicional de soberanía. Asimismo, podría argumentarse que, en la medida en que los bajos niveles de desarrollo y la interdependencia económica generada por la globalización reducen el espacio para el ejercicio efectivo de la soberanía, la cooperación internacional debería orientarse a extender esa soberanía, con el fin de ampliar el “espacio de políticas”, concepto acuñado en los debates de las Naciones Unidas (en particular, la UNCTAD).

Esta área de la cooperación se vincula a la mitigación de las asimetrías que caracterizan el sistema económico internacional. En este sentido, se deben subrayar tres asimetrías contemporáneas:

las tecnológicas y productivas, que se relacionan con el hecho de que el progreso tecnológico se ve altamente concentrado en unos pocos países desarrollados, y su difusión es imperfecta y más costosa debido al pago de derechos de propiedad intelectual;
las financieras y macroeconómicas, que se vinculan al hecho de que el sistema monetario mundial se basa sobre las monedas nacionales o regionales de los países desarrollados y que existe un grado significativo de segmentación del mercado financiero que limita el espacio de maniobra de los países en desarrollo para adoptar políticas macroeconómicas contracíclicas, y
las asimetrías en el grado de movilidad de los factores de producción, en particular la limitada movilidad de la mano de obra no especializada respecto de la especializada y, sobre todo, del capital (Ocampo, 2001).

Bajo estas condiciones, las normas que no consideran estas asimetrías tenderán a reproducir o profundizar las desigualdades internacionales. Por esta razón, el sistema internacional acordó que las normas mundiales (referidas al comercio, la inversión, las finanzas y los derechos de propiedad intelectual) deberían incluir el principio de trato especial y diferenciado. Sin embargo, el espacio para este trato fue muy limitado en la práctica y su efectividad se demostró débil. Las Naciones Unidas establecieron además, en el marco de la Cumbre para la Tierra celebrada en Río de Janeiro (Brasil) en 1992, el principio de responsabilidades comunes pero diferenciadas. Este es un mejor concepto,dado que enfatiza las diferentes responsabilidades y capacidades que tienen los países que están en distintos niveles de desarrollo para contribuir a la acción mundial, pero también reconoce la responsabilidad que tienen los países en desarrollo en un mundo interrelacionado. Además, puede decirse que esta última debería ser igualmente diferenciada si se tiene en cuenta que el mundo en desarrollo es cada vez más diverso.

De este modo, el concepto de bienes públicos mundiales (BPM) derivado de la literatura económica es demasiado limitado para comprender todas las formas de la cooperación internacional.2 Hay dos alternativas respecto de este concepto: restringir su uso a la primera forma de cooperación o utilizarlo en un sentido amplio que incluya las tres formas. Esta última alternativa tiende a coincidir con el concepto de bienes públicos que emplean los no economistas, particularmente en los discursos políticos e incluso populares, que definen como públicas a las áreas que los países y los ciudadanos consideran de interés general y, por lo tanto, pertenecientes al dominio público.3 Sin embargo, seguiremos aquí la primera de esas opciones y, además, nos referiremos a los BPM en un sentido amplio que incluye los bienes con externalidades significativas,el patrimonio mundial y la infraestructura. Esto implica que, aparte de los BPM, existen otros dos objetivos de la cooperación internacional: la provisión de lo que llamamos bienes sociales universales y la cooperación para el desarrollo (entendida como la cooperación con los países en desarrollo).

Sin lugar a dudas, la globalización amplió la necesidad de cooperación para gestionar la interdependencia –la primera dimensión–, pero también originó desafíos en las otras dos dimensiones, sobre todo las limitaciones del espacio de políticas con que cuentan los Estados-nación en un mundo cada vez más interdependiente para otorgar bienes sociales universales y aplicar determinadas políticas económicas (como las macroeconómicas contracíclicas o ciertos tipos de políticas industriales). A la vez, en todas las áreas, la cooperación internacional enfrenta dos problemas cruciales:

el carácter incompleto de la agenda internacional, y
los débiles mecanismos de supervisión, rendición de cuentas y, por último, cumplimiento de los compromisos internacionales.

El segundo punto se tratará en detalle más adelante; a continuación nos concentraremos brevemente en el primero, que abarca un conjunto incompleto de instituciones y las diferencias entre la agenda y los instrumentos para la acción. Huelga decir que el carácter incompleto de la agenda refleja las relaciones de poder. Este sesgo queda de manifiesto en un diferente grado de desarrollo de las organizaciones internacionales al menos en tres aspectos: la naturaleza de los procesos de toma de decisiones (que también siguen distintos modelos en las diferentes organizaciones); el inadecuado financiamiento, y el disímil grado de autonomía otorgado a cada organización, particularmente con respecto a los países más poderosos, incluido el poder y la autonomía de las secretarías4 de los diversos organismos internacionales.

Por ejemplo, el incompleto mapa de la cooperación en la primera dimensión se refleja en el hecho de que en algunas áreas la cooperación es aceptada y está relativamente bien desarrollada (enfermedades contagiosas, comercio internacional y normas de transporte), en otras existen acuerdos pero se observan brechas significativas (cambio climático y estabilidad macroeconómica y financiera mundial) y en algunas no hay cooperación o es muy limitada (migración económica y cooperación en materia tributaria, por ejemplo). También existen regulaciones transnacionales privadas, impuestas muchas veces por entidades poderosas por medio de la práctica o de contratos (por ejemplo, el etiquetado y las normas de calidad) e incluso apoyadas por los Estados (como las normas contables) o los organismos internacionales (por ejemplo,las buenas prácticas en ciertos campos) (Cafaggi y Pistor, 2013). De manera más general, los vacíos existentes en el espacio regulatorio intergubernamental tenderán a ser llenados por países poderosos o actores privados con poder. Las normas de migración son el mejor ejemplo del primer caso, en tanto que las normas contables e incluso la gestión de Internet representan el segundo.

El sistema de las Naciones Unidas estuvo en el centro de todas las formas de cooperación, abarcando de nuevo las instituciones de Bretton Woods. Por supuesto, estas instituciones y la OMC tuvieron un papel central en la primera y la tercera formas de cooperación. En consecuencia, cualquier reforma significativa de la cooperación mundial deberá ubicar al sistema de las Naciones Unidas en el centro.

ii. el principal dilema de la cooperación en un sistema internacional

Como se reconoce ampliamente, el problema básico de todas las formas de cooperación internacional es el contraste entre la globalización y la esfera nacional (e incluso local) de la política. Esto da lugar a la relación inestable que existe entre la globalización y los Estados-nación, la que es esencial para tratar las cuestiones relativas a la naturaleza de la soberanía analizadas en el apartado anterior. Los desafíos que presenta este tema pueden ilustrarse mediante un contraste entre dos paradojas que la bibliografía actual propuso para analizar esta relación: la paradoja de la soberanía, de Kaul, y la paradoja de la globalización, de Rodrik.

El primero la describe explicando que los gobiernos están perdiendo la soberanía de la formulación de políticas porque adoptan estrategias convencionales de ejercicio de la soberanía, lo que puede hacer que eviten la cooperación internacional. En las áreas marcadas por los desafíos relativos a los BPM y la interdependencia, ese comportamiento en realidad socava la capacidad de los Estados de formular políticas en lugar de fortalecerla (Kaul, 2013: 34). Para resolver este problema, la autora –siguiendo una tradición en este campo– propone la noción de soberanía responsable, definida como aquella que se ejerce en pleno respeto por la soberanía de los demás. Sobre esta base, plantea tres compromisos esenciales para garantizar un multilateralismo más efectivo:

fortalecer voluntariamente el manejo de los efectos secundarios transversales a escala nacional;
proteger la soberanía de cualquier Estado en caso de ataque (en temas como contagio financiero, virus, comercio ilegal o seguridad cibernética), y
cooperar para hacer frente a los riesgos del sistema mundial (Kaul, 2013: 55, recuadro 2.3).

Por su parte, Rodrik define la paradoja de la globalización como la imposibilidad de alcanzar simultáneamente la democracia, la determinación nacional y la globalización económica (Rodrik, 2011: xviii). Afirma que las democracias tienen derecho a proteger sus acuerdos sociales, y cuando este derecho se contrapone a los requerimientos de la economía global, es esta última la que debería abandonarse; por lo tanto, una delgada capa de normas internacionales, que deje un espacio considerable de maniobra a los gobiernos nacionales, es una mejor globalización (Rodrik, 2011: xix).

El problema de ambas formulaciones es que son parciales. En términos de la tipología presentada en el apartado anterior, se aplican a distintas áreas de la cooperación internacional. La soberanía responsable de Kaul sin dudas debería ser la regla en la primera área (bienes públicos mundiales), pero no queda claro si se aplica a la segunda (bienes sociales universales) y a la tercera (cooperación para el desarrollo). En esas dos últimas, en particular debido a que el Estado-nación es y seguirá siendo el espacio de la ciudadanía política, el sistema internacional debería no sólo respetar la soberanía nacional en el sentido tradicional, sino también ampliar el espacio de políticas de los países a los que se los restringió (económica y políticamente) su ejercicio completo a lo largo de la Historia.

Sin embargo, cuando el ejercicio de la soberanía nacional puede afectar a otros países de manera adversa, debido a la interdependencia (la esfera de los BPM), no puede prevalecer la soberanía plena en el sentido tradicional ni en el sentido que le otorga Rodrik. Por tanto, el sistema internacional debería respetar en su totalidad las decisiones nacionales y la diversidad de la comunidad internacional que estas generan, pero ese respeto a la soberanía sólo puede ser ejercido dentro de los límites de la interdependencia. Como resulta evidente, esto se aceptó en el sistema comercial, lo que implica, por ejemplo, que los subsidios son regulados a escala internacional y que un país tiene el derecho de impugnar su empleo cuando se ve afectado negativamente por el uso que otros países hagan de ellos.Esto también fue aceptado en el terreno de la regulación del tipo de cambio, donde los países son libres de escoger el régimen cambiario que prefieran siempre y cuando eviten manipularlo en detrimento de otros. Principios similares deberían aplicarse en otras áreas en las que hasta ahora no se aceptaron, por ejemplo, las relativas a los derechos de propiedad intelectual, las reglas de inversión, la tributación o las políticas de energía.

Este tema se tornó más complejo a causa de dos factores: el carácter incompleto de los acuerdos internacionales –incluido el sesgo de la agenda generado por las relaciones mundiales de poder– y el hecho de que la globalización puede debilitar a los Estados-nación y, por ende, su capacidad de utilizar el espacio de políticas para el desarrollo social y económico. Ambos factores otorgan sólidos argumentos en favor de la posición de Rodrik: las estructuras internacionales de gobierno no deberían restringir el espacio de políticas de los Estados-nación, sino orientarse a ampliarlo para promover la cohesión social y el desarrollo económico. En todo caso,el hecho de que la interdependencia debilite el espacio de los Estados-nación y de que ese espacio tal vez no se plasme por entero en los mejores acuerdos internacionales significa que es necesario crear espacios democráticos de carácter internacional o mundial, como parte de una transición (de manera lenta y parcial) hacia un orden transnacional. Sin embargo, hasta ahora los esfuerzos en este ámbito brindaron, a lo sumo, resultados parciales, como se refleja en los debates sobre el déficit democrático de las instituciones regionales de Europa, el que pudo haber aumentado en los últimos años.como se refleja en los debates sobre el déficit democrático de las instituciones regionales de Europa, el que pudo haber aumentado en los últimos años.como se refleja en los debates sobre el déficit democrático de las instituciones regionales de Europa, el que pudo haber aumentado en los últimos años.

En este sentido, el mejor suceso a escala mundial es el papel que cumple la sociedad civil en el aumento de la cooperación internacional; dicho papel fue captado en el concepto esbozado por el Proyecto de Historia Intelectual, relativo a “las tres Naciones Unidas”: la organización intergubernamental, la Secretaría y la sociedad civil (Jolly, Emmerij y Weiss, 2008). Por supuesto, el papel de la sociedad civil internacional precede a la creación de las Naciones Unidas, dado que incluye, entre muchos otros, el movimiento antiesclavista, la lucha de las distintas organizaciones internacionales socialistas por mejorar las condiciones laborales, la lucha del movimiento internacional feminista por el derecho a voto de las mujeres y el más reciente movimiento internacional destinado a fortalecer los derechos de los pueblos indígenas. En todo caso,el desarrollo es incompleto, porque la sociedad civil internacional no es una fuerza enteramente democrática (sus representantes no son elegidos por toda la ciudadanía) y porque a escala mundial sigue estando dominada en gran medida por las organizaciones de la sociedad civil de los países desarrollados.

iii. la creación de una mejor estructura de gobernanza mundial

La necesidad de cooperación en los tres ámbitos identificados y las tensiones inherentes a esa cooperación presentan una serie de demandas al sistema internacional. Estas demandas ayudan, a su vez, a definir seis criterios para diseñar una mejor estructura de gobernanza mundial y, por paralelismo, analizar las fortalezas y debilidades de las configuraciones existentes.

El primer criterio es que cualquier sistema de gobernanza internacional debería basarse sobre sólidos principios subsidiarios. Este último concepto fue acuñado en los debates europeos pero tiene una larga historia en la práctica del federalismo a escala nacional, e implica no sólo respetar el espacio de políticas de las naciones, sino también utilizar –en realidad, fortalecer– las capacidades del Estado nacional para implementar los acuerdos internacionales, en lugar de crear organizaciones que reemplacen la toma de decisiones y la formulación de las políticas del país.

A la vez, el sistema internacional es complejo, dado que incorpora a países de tamaño y nivel de desarrollo muy diversos. Por esta razón, la dimensión regional es importante, particularmente para fortalecer la voz de los países débiles y crear mecanismos adicionales para cooperar con ellos. Una vez más, está basada sobre antiguos principios federalistas: las instituciones regionales y subregionales dan mayor voz y un sentido de pertenencia a los países más pequeños y, por lo tanto, es más probable que respondan a sus demandas. Por consiguiente, una sólida red de instituciones mundiales, regionales y nacionales constituye un sistema de cooperación internacional más eficaz y también más equilibrado en términos de relaciones de poder. Este es el segundo criterio para lograr una mejor estructura de gobernanza mundial.

El tercero es la necesidad de superar la tensión entre la integración –más la legitimidad asociada– y la efectividad. La idea principal en este sentido es que los órganos de toma de decisiones más pequeños suelen ser más eficaces, tanto para la creación de consenso como para implementar un conjunto de acuerdos. Por supuesto, el desafío más importante es el modo de evitar que las relaciones de poder existentes dominen a los órganos menores y de ese modo apaguen la voz de los países más pequeños y menos poderosos. Muchos analistas (en especial, defensores del Grupo de los Siete [G7], del Grupo de los Ocho [G8] y del G20) tienden a asumir que, para ser eficaces, los órganos pequeños deben ser dominados por los países más poderosos y que los órganos representativos, por naturaleza, carecen de eficacia. Esto está implícito en la formulación de Bradford y Lim (2011) sobre este dilema, al que definen como un término medio entre el logro de legitimidad como órgano representativo y el logro de legitimidad como órgano eficaz. Pero esta visión contrasta drásticamente con los principios democráticos tradicionales, según los cuales las instituciones más representativas son a la larga más eficaces, en particular debido a su capacidad de generar un consenso estable. Además, dado que los diferentes actores pueden tener distintos intereses en los temas de la agenda global, una “geometría variable” de órganos de toma de decisiones acorde con los temas de la agenda puede constituir una mejor estructura que el hecho de dejar esas decisiones en manos de los países más poderosos.

La comunidad internacional resolvió la tensión entre la integración y la efectividad de diversas maneras. El peor modelo (que no pertenece a la esfera económica y social) es, sin dudas, el poder de veto otorgado a los cinco miembros permanentes del Consejo de Seguridad de las Naciones Unidas, lo que puede caracterizarse como un sistema de exclusión fosilizado. Se puede afirmar, además, que ningún órgano de toma de decisiones fue muy eficaz y que es poco probable que las abundantes propuestas de reforma actuales puedan mejorar su eficacia. La regla alternativa de las Naciones Unidas sobre toma de decisiones –un país, un voto–, utilizada por la Asamblea General, es claramente la más inclusiva, y facilitó la creación de consenso, aunque a menudo conduce a que los países poderosos no respeten las decisiones a las que se arriba. En particular,en relación con los temas económicos, esto derivó en lo que Toye y Toye llaman “sistema dual”:

La Asamblea General de las Naciones Unidas proporciona un foro mundial donde las ideas, los intereses y las propuestas de política económica se presentan, discuten y negocian. Su autoridad es y seguirá siendo una autoridad moral. […] Sin embargo, una vez que el proceso de debate y negociación de las Naciones Unidas produce acuerdos, su implementación se delega en los organismos ejecutores en los que los países que pagarán la mayor parte de la subsiguiente factura ponen su confianza (Toye y Toye, 2004: 280).

Sin embargo, su carácter inclusivo implica que, bajo cualquier acuerdo, la Asamblea General y el Consejo Económico y Social (ECOSOC) deberían ser reconocidos como los foros más abiertos y democráticos y, por lo tanto, los más apropiados para el debate y la creación de consenso.

Las instituciones de Bretton Woods siguen un modelo que combina el voto ponderado y las circunscripciones y, por consiguiente, las relaciones de poder con la participación universal. Estas relaciones de poder están arraigadas en las cuotas de aportes de capital, que siguen el principio de “un dólar, un voto”. Si bien no se fosilizaron, como en el ECOSOC, su proceso de redefinición fue lento, doloroso y ciertamente incompleto en los últimos años, e incluye una pequeña cuota de votos básicos que siguen el principio de “un país, un voto”, que se aumentó con las recientes reformas para proteger a los países pequeños y pobres. A la vez, la participación universal se alcanza mediante un sistema de circunscripciones, lo que permite que todos los países tengan voz en la toma de decisiones por medio de la circunscripción a la que pertenecen.El uso apropiado de este sistema, que requeriría una estimación dinámica de las cuotas por capital de acuerdo con criterios acordados con una cuota mayor de votos básicos, podría constituir una mejor forma de representación mixta con reconocimiento de las relaciones de poder. Esos criterios tenderían a apartarse de modo significativo de aquellos que se emplean actualmente, y podrían cambiar de una organización a otra, como se refleja en los distintos criterios utilizados en las recientes reformas del FMI y el Banco Mundial.Esos criterios tenderían a apartarse de modo significativo de aquellos que se emplean actualmente, y podrían cambiar de una organización a otra, como se refleja en los distintos criterios utilizados en las recientes reformas del FMI y el Banco Mundial.Esos criterios tenderían a apartarse de modo significativo de aquellos que se emplean actualmente, y podrían cambiar de una organización a otra, como se refleja en los distintos criterios utilizados en las recientes reformas del FMI y el Banco Mundial.

Otro modelo interesante es el de la OMC, basado sobre la creación de consenso mediante un sistema de “círculos concéntricos”, según el concepto acuñado por el ex Director General de la OMC, Pascal Lamy (2005; véase también Hoekman, 2011).5 Este es un modelo participativo en que las negociaciones se realizan entre representantes de ciertas coaliciones, los que luego responden a ellas (y, por ende, se supone que son transparentes). Este sistema es inclusivo, dado que las delegaciones participan en las negociaciones y tienen que formar parte de la decisión final, la que debe basarse sobre el principio del consenso. Sin embargo, en la práctica, este sistema demostró ser relativamente ineficaz en términos de toma de decisiones e incluye elementos de desigualdad, en particular, la presión sobre los miembros más débiles.

El modelo que denominamos “multilateralismo de elite” (Ocampo, 2011) es sin dudas subóptimo con respecto a los otros dos. El G7 y el G8 siguieron este modelo, que se utilizó también en la regulación financiera (el Comité de Basilea de Supervisión Bancaria) durante algunas décadas y ahora se emplea en el G20 y en el Consejo de Estabilidad Financiera (CEF). Como se verá más adelante en relación con el G20, el modelo ha sido eficaz sólo en forma parcial, incluye áreas con grandes conflictos de interés para sus miembros, y su composición es ad hoc y exclusivista. Por lo tanto, genera graves problemas de legitimidad. Esto implica que deberían preferirse las instituciones formales representativas (organizaciones establecidas en el marco de un tratado) en lugar de los grupos intergubernamentales ad hoc, los que pueden, sin embargo,cumplir un rol en la creación de consenso dentro de las instituciones representativas –si se quiere, como parte de un proceso de “círculos concéntricos”

Una de las principales formas de exclusión fue, históricamente, la herencia de un orden económico y político (colonial) desigual sobre el que se crearon las actuales instituciones y que tendía a discriminar a los países en desarrollo. Por tanto, el cuarto criterio para una mejor estructura institucional es la participación equitativa de esos países en la toma de decisiones, sobre todo en la esfera económica. Un tema central en este sentido es el proceso inconcluso de aumentar la voz y la participación de los países en desarrollo en las instituciones de Bretton Woods. Sin embargo, más allá de eso, este criterio se refiere al lugar que ocupan las Naciones Unidas en el orden internacional. Dado que el proceso de descolonización tuvo lugar en la posguerra,las Naciones Unidas se convirtieron en la organización en que los países en desarrollo tenían más participación y mayor voz; por ese hecho básico, es su foro preferido. Esto también se aplica en el caso de la sociedad civil. Por ambas razones, las Naciones Unidas no deberían ser marginadas en los debates económicos, como queda claro en la mayoría de los foros mundiales abiertos para el debate y la creación de consenso.

Al reconsiderar el papel que los países en desarrollo deberían cumplir en el orden mundial, debe tenerse como guía el principio de Río sobre responsabilidades comunes pero diferenciadas. Pese a todo, con el aumento de la heterogeneidad de los países en desarrollo y la llegada de algunos de ellos a puestos de liderazgo mundial, el sistema se volvió más complejo. Sin lugar a dudas, las principales economías emergentes tienen crecientes responsabilidades en el orden global. Por consiguiente, la adición de “y las capacidades respectivas” al mencionado principio de Río, introducida por la Convención Marco de las Naciones Unidas sobre el Cambio Climático, adquirió mayor relevancia. En todo caso, las responsabilidades de las principales economías emergentes deben diferenciarse de las correspondientes a los principales países desarrollados,ya que aquellas son países en desarrollo (como se refleja, por ejemplo, en su dependencia tecnológica o en el alto porcentaje de agentes o sectores de baja productividad que presentan sus economías) y, dados los acuerdos existentes y los hechos pasados, tienen un rol diferenciado en ciertas áreas (por ejemplo, no manejan reservas mundiales de divisas y contribuyeron mucho menos al cambio climático). Esto significa que, si bien las principales economías emergentes no pueden ser tratadas simplemente como socios más débiles (como implica el antiguo principio de trato especial y diferenciado), tampoco deberían ser consideradas socios con iguales responsabilidades y capacidades que los países desarrollados.en su dependencia tecnológica o en el alto porcentaje de agentes o sectores de baja productividad que presentan sus economías) y, dados los acuerdos existentes y los hechos pasados, tienen un rol diferenciado en ciertas áreas (por ejemplo, no manejan reservas mundiales de divisas y contribuyeron mucho menos al cambio climático). Esto significa que, si bien las principales economías emergentes no pueden ser tratadas simplemente como socios más débiles (como implica el antiguo principio de trato especial y diferenciado), tampoco deberían ser consideradas socios con iguales responsabilidades y capacidades que los países desarrollados.en su dependencia tecnológica o en el alto porcentaje de agentes o sectores de baja productividad que presentan sus economías) y, dados los acuerdos existentes y los hechos pasados, tienen un rol diferenciado en ciertas áreas (por ejemplo, no manejan reservas mundiales de divisas y contribuyeron mucho menos al cambio climático). Esto significa que, si bien las principales economías emergentes no pueden ser tratadas simplemente como socios más débiles (como implica el antiguo principio de trato especial y diferenciado), tampoco deberían ser consideradas socios con iguales responsabilidades y capacidades que los países desarrollados.no manejan reservas mundiales de divisas y contribuyeron mucho menos al cambio climático). Esto significa que, si bien las principales economías emergentes no pueden ser tratadas simplemente como socios más débiles (como implica el antiguo principio de trato especial y diferenciado), tampoco deberían ser consideradas socios con iguales responsabilidades y capacidades que los países desarrollados.no manejan reservas mundiales de divisas y contribuyeron mucho menos al cambio climático). Esto significa que, si bien las principales economías emergentes no pueden ser tratadas simplemente como socios más débiles (como implica el antiguo principio de trato especial y diferenciado), tampoco deberían ser consideradas socios con iguales responsabilidades y capacidades que los países desarrollados.

Una quinta demanda del sistema de gobernanza es la necesidad de elaborar instrumentos efectivos de control, rendición de cuentas y cumplimiento de los compromisos internacionales. Una vez más, el sistema mundial de gobernanza luchó por encontrar las herramientas apropiadas para satisfacer esa demanda. Sin dudas, la mejor desarrollada es el mecanismo de solución de controversias de la OMC, que creó un órgano jurídico internacional para garantizar el cumplimiento de las obligaciones y permite a los países tomar represalias contra los que no lo hacen. La mayor debilidad de este marco es la desigual capacidad de los países para tomar represalias. Otro sólido mecanismo fue el Protocolo de Montreal, que está reconocido como modelo de acuerdos ambientales. Según el análisis existente,sus ventajas específicas fueron la clara identificación de sustancias químicas que afectan la capa de ozono, la disponibilidad de tecnologías alternativas, el limitado horizonte temporal de los acuerdos y el pleno respeto a las responsabilidades y las diferencias de los países en desarrollo (se les otorga más tiempo y financiamiento).

Las convenciones internacionales están en un punto intermedio. Cuando se convierten en leyes nacionales, el sistema judicial del país es en principio el encargado de su implementación, lo que, por supuesto, podría operar de manera imperfecta en muchos escenarios nacionales. Más allá de eso, la presentación de informes internacionales y la supervisión mediante órganos concebidos en virtud de tratados (comités) crean un mecanismo para controlar el acatamiento de las disposiciones establecidas en las convenciones. La supervisión de los convenios fundamentales de la OIT y de las convenciones sobre derechos humanos son los mejores ejemplos. La presión ejercida por estos órganos puede tener algún efecto, pero estos sólo aplican sanciones morales, cuya efectividad ha demostrado ser débil.Un mecanismo adicional y tal vez más efectivopuede ser la presión ejercida por la sociedad civil nacional e internacional sobre los gobiernos para que cumplan con las convenciones.

La presión entre pares es otro marco intermedio que es practicado ampliamente por la Organización para la Cooperación y el Desarrollo Económicos (OCDE) y fue introducido por la Unión Africana y el Consejo de Derechos Humanos, con menor eficacia. También fue propuesto tras la Cumbre Mundial 2005 para el seguimiento por parte del Consejo Económico y Social de las cumbres y conferencias mundiales, pero sólo se aceptó una versión diluida (como las presentaciones voluntarias que se denominaron exámenes ministeriales anuales).

Los mecanismos de vigilancia bien desarrollados incluyen las Consultas del Artículo IV del FMI y los Exámenes de las Políticas Comerciales de la OMC, pero sus recomendaciones son también no vinculantes, si bien en circunstancias excepcionales podrían conducir a la aplicación de sanciones limitadas. Como resultado de la crítica respecto de que las Consultas del Artículo IV podrían reflejar la visión de los países más poderosos y, en todo caso, ejercer apenas una débil influencia en ellos,6 se intentó mejorar su perfil y hacerlas más “abiertas” e “imparciales” desde la crisis financiera del Atlántico Norte. También se incorporaron varios mecanismos de vigilancia multilateral: el Consolidated Multilateral Surveillance Report (informe consolidado de vigilancia multilateral), los informes sobre los efectos secundarios de los “cinco sistémicos” (China,los Estados Unidos, Japón, el Reino Unido y la zona del euro), los informes sobre el sector externo (External Sector Reports) y la obligación de veinticinco jurisdicciones con sectores financieros de importancia sistémica de llevar a cabo los Programas de evaluación del sector financiero. Aún queda por considerar si este aparato de monitoreo más elaborado hará sentir su influencia. En el caso de la OMC, los exámenes de las políticas comerciales se combinan con un mecanismo eficaz de solución de controversias. Aún queda por considerar si este aparato de monitoreo más elaborado hará sentir su influencia. En el caso de la OMC, los exámenes de las políticas comerciales se combinan con un mecanismo eficaz de solución de controversias. Aún queda por considerar si este aparato de monitoreo más elaborado hará sentir su influencia. En el caso de la OMC, los exámenes de las políticas comerciales se combinan con un mecanismo eficaz de solución de controversias.

En el marco de las Naciones Unidas, el seguimiento de los Objetivos de Desarrollo del Milenio (ODM) fue una importante innovación en materia de monitoreo, que además fue apoyado por los informes mundiales de seguimiento (Global Monitoring Reports) elaborados por el Banco Mundial. El seguimiento de los ODM incluye no sólo un mecanismo de información estadística bien diseñado y evaluaciones mundiales periódicas, sino también evaluaciones nacionales de alto nivel. Este mecanismo podría utilizarse en la creación de un sistema mejorado para el seguimiento de los objetivos de desarrollo después de 2015 (incluidos los Objetivos de Desarrollo Sostenible, aprobados en la Conferencia Río+20), el que podría incluir el monitoreo mundial, el seguimiento nacional de alto nivel y revisiones por pares en el contexto del ECOSOC.7 Nuevamente, la presión de la sociedad civil internacional y el creciente número de mecanismos de seguimiento que esta puso en marcha son un complemento muy importante de esos procesos intergubernamentales.

Además de los casos específicos ya mencionados, las secretarías de los distintos organismos cumplen un papel esencial en el seguimiento independiente y algunas veces en la implementación de las decisiones aprobadas. Lógicamente, las secretarías también cumplen la función adicional de otorgar apoyo técnico neutral a determinados países, lo que reviste una importancia particular para los miembros más débiles de las organizaciones mundiales. Asimismo, las secretarías independientes en general van más allá de esas funciones: promueven nuevas iniciativas, ayudan a mediar en disputas y a identificar una base común sobre la cual podrían forjarse los acuerdos mundiales.

Dada la relación entre la soberanía y las estructuras de gobernanza descritas en secciones anteriores, la naturaleza de la rendición de cuentas respecto de los compromisos internacionales también depende del objetivo de cooperación al que se apunta. El cumplimiento es crítico en las áreas que incluyen la interdependencia. Si se tiene en cuenta el consistente papel de la soberanía tradicional en la segunda área de cooperación y en la mayor parte de la tercera, el monitoreo y los mecanismos no vinculantes de rendición de cuentas –la revisión por pares, las comisiones de seguimiento de la implementación de convenciones y los debates nacionales de alto nivel– son instrumentos más adecuados. Sin embargo, cuando la segunda forma de cooperación incluye algún tipo de derecho (prohibición de la esclavitud, derechos laborales básicos, no discriminación contra la mujer, derechos de los niños), la comunidad mundial debería diseñar una forma más sólida de rendición de cuentas. De hecho, esta nueva rendición de cuentas podría interpretarse como una suerte de “responsabilidad de proteger”, el principio acordado en la esfera política. El cumplimiento también pude ser esencial en relación con algunos de los elementos del tercer objetivo de cooperación, particularmente cuando incluyen normas que garanticen el trato diferenciado para los países en desarrollo.

La última demanda en materia de gobernanza mundial es, una vez más, la coherencia del sistema de las Naciones Unidas (en sentido lato) y de la OMC. Sin embargo, esto no debería interpretarse como un mecanismo de coordinación centralizado, dado que sería imposible de implementar en un sistema radicalmente descentralizado. De manera similar, las distintas estructuras de gobernanza existentes implican que sería adecuado contar con cierto nivel de duplicación. Por ejemplo, sería un grave error eliminar los debates sobre temas de financiamiento y comercio mundial en las Naciones Unidas, basándose en la idea de que estos temas quedan bajo la responsabilidad de las instituciones de Bretton Woods y la OMC, respectivamente. Como ya se señaló,el hecho de que la Asamblea General y el ECOSOC sean los foros más abiertos implica que pueden cumplir un papel muy útil al permitir la opinión sobre estos temas a determinados actores (incluidos los países pequeños y la sociedad civil) que tendrían una voz más débil en otros contextos. En cambio, la proliferación de nuevos acuerdos orientados a temas específicos podría tener algunas virtudes en términos de la apropiación de los procesos por parte de los actores relevantes y la eficacia que se asocia a esa apropiación, pero corren el riesgo de socavar aún más la coherencia del sistema.la proliferación de nuevos acuerdos orientados a temas específicos podría tener algunas virtudes en términos de la apropiación de los procesos por parte de los actores relevantes y la eficacia que se asocia a esa apropiación, pero corren el riesgo de socavar aún más la coherencia del sistema.la proliferación de nuevos acuerdos orientados a temas específicos podría tener algunas virtudes en términos de la apropiación de los procesos por parte de los actores relevantes y la eficacia que se asocia a esa apropiación, pero corren el riesgo de socavar aún más la coherencia del sistema.

La idea de fortalecer los mecanismos de coordinación se encuentra en varias propuestas de creación de una organización principal; la más reciente fue la de la Comisión de Expertos del Presidente de la Asamblea General de las Naciones Unidas sobre las Reformas del Sistema Monetario y Financiero Internacional (Naciones Unidas, 2009). Además de ello, en virtud de la Carta de las Naciones Unidas, el ECOSOC sirve como instrumento básico de coordinación del sistema de las Naciones Unidas. Ambos se examinan en las dos secciones siguientes, en el primer caso, junto con el análisis de la capacidad del G20 para cumplir con su mandato autodesignado. Existe también un mecanismo interinstitucional, la Junta de los Jefes Ejecutivos para la Coordinación (JJE), que tiene una función coordinadora, pero no será analizado en este artículo.

iv. un consejo de coordinación económica mundial

Las propuestas para crear una organización principal con la capacidad de dirigir y coordinar el sistema de las Naciones Unidas formaron parte de la agenda durante las últimas dos décadas. En el Informe sobre Desarrollo Humano 1992 del PNUD se propuso reemplazar el ECOSOC, considerando que su estructura era “demasiado grande y pesada”, por un Consejo de Seguridad para el Desarrollo, compuesto por 22 miembros con tres funciones básicas:

diseñar un marco de políticas internacionales en todas las áreas económicas y sociales clave, que otorgue coordinación;
elaborar un presupuesto global de flujos de recursos para el desarrollo, y
suministrar un marco de coordinación de políticas para el buen funcionamiento de las instituciones internacionales de desarrollo y finanzas (PNUD, 1992: 82-83).

La denominación de “Consejo de Seguridad para el Desarrollo” fue acuñada tres años más tarde por la Comisión de Gestión de los Asuntos Públicos Mundiales (1995). En ambos casos, el objetivo era reemplazar al ECOSOC con un órgano nuevo.8 De manera similar, el Grupo de Alto Nivel sobre la coherencia en todo el sistema de las Naciones Unidas propuso la creación de un foro de líderes mundiales del ECOSOC (también llamado L27, dado que estaría compuesto por la mitad de los miembros del Consejo) (Naciones Unidas, 2006, párr. 59). Otros sólo propusieron reformas para revitalizar en mayor grado el ECOSOC, bajo la premisa de que este ya tenía la responsabilidad, otorgada por la Carta de las Naciones Unidas, de coordinar el sistema

La propuesta reciente más interesante fue la realizada en 2009 por la Comisión de Expertos sobre las Reformas del Sistema Monetario y Financiero Internacional, que consiste en crear un consejo de coordinación económica mundial. Según esta propuesta, este consejo se reuniría en el nivel de Jefes de Estado (como el actual G20) y recibiría el apoyo formal de un subgrupo de entidades del sistema de las Naciones Unidas (la Secretaría, la OIT, el FMI y el Banco Mundial), así como de la OMC. También tendría la capacidad de dirigir e interactuar con todas las partes del sistema en sentido amplio, incluidos los organismos especializados como el Grupo del Banco Mundial y el FMI, así como la OMC, la que se incorporaría al sistema. Se trataría de un pequeño órgano (u órganos si se agregan los eventuales cuerpos ministeriales) de toma de decisiones,que combinaría la participación de los países de importancia sistemática con la representación universal. Esto se garantizaría con un sistema de circunscripciones similar al de las instituciones de Bretton Woods, con votos ponderados que contemplarían los dos ingredientes antes mencionados: los votos básicos y el peso económico. Esta propuesta se diferencia de las anteriores, relativas a un Consejo de Seguridad para el Desarrollo, en dos puntos básicos: la representación basada en circunscripciones y la creación de una nueva institución en lugar de una modificación del ECOSOC actual, que continuaría funcionando en paralelo como uno de los principales órganos de las Naciones Unidas.Esto se garantizaría con un sistema de circunscripciones similar al de las instituciones de Bretton Woods, con votos ponderados que contemplarían los dos ingredientes antes mencionados: los votos básicos y el peso económico. Esta propuesta se diferencia de las anteriores, relativas a un Consejo de Seguridad para el Desarrollo, en dos puntos básicos: la representación basada en circunscripciones y la creación de una nueva institución en lugar de una modificación del ECOSOC actual, que continuaría funcionando en paralelo como uno de los principales órganos de las Naciones Unidas.Esto se garantizaría con un sistema de circunscripciones similar al de las instituciones de Bretton Woods, con votos ponderados que contemplarían los dos ingredientes antes mencionados: los votos básicos y el peso económico. Esta propuesta se diferencia de las anteriores, relativas a un Consejo de Seguridad para el Desarrollo, en dos puntos básicos: la representación basada en circunscripciones y la creación de una nueva institución en lugar de una modificación del ECOSOC actual, que continuaría funcionando en paralelo como uno de los principales órganos de las Naciones Unidas.en dos puntos básicos: la representación basada en circunscripciones y la creación de una nueva institución en lugar de una modificación del ECOSOC actual, que continuaría funcionando en paralelo como uno de los principales órganos de las Naciones Unidas.en dos puntos básicos: la representación basada en circunscripciones y la creación de una nueva institución en lugar de una modificación del ECOSOC actual, que continuaría funcionando en paralelo como uno de los principales órganos de las Naciones Unidas.

La capacidad para coordinar el sistema implicaría que el Consejo de Seguridad para el Desarrollo dirigiría y coordinaría todas las instituciones que forman parte del sistema de las Naciones Unidas, además de identificar áreas de cooperación entre ellas. También tendría como responsabilidades especiales la identificación de brechas en el sistema actual de cooperación (por ejemplo, la ausencia de un mecanismo de reestructuración de la deuda soberana o instrumentos efectivos de cooperación internacional en materia tributaria) y de efectos secundarios entre las áreas que caen bajo la responsabilidad de organismos individuales que necesiten atención (como los efectos ambientales de las políticas comerciales y los efectos sociales de las políticas presupuestarias).Los organismos más especializados estarían encargados de las decisiones específicas de sus áreas de trabajo, pero el Consejo también podría convocar reuniones ministeriales para tratar algunas cuestiones. Por ejemplo, si bien algunas decisiones monetarias globales podrían quedar a cargo del Comité Monetario y Financiero Internacional, ciertas decisiones económicas mundiales más amplias requerirían nuevas reuniones (ocasionales o periódicas) u órganos ministeriales, compuestos por ministros de finanzas y por los encargados de otros aspectos económicos (por ejemplo, aquellos relacionados de modo directo con las cuestiones de la producción nacional, como los ministros de Industria).si bien algunas decisiones monetarias globales podrían quedar a cargo del Comité Monetario y Financiero Internacional, ciertas decisiones económicas mundiales más amplias requerirían nuevas reuniones (ocasionales o periódicas) u órganos ministeriales, compuestos por ministros de finanzas y por los encargados de otros aspectos económicos (por ejemplo, aquellos relacionados de modo directo con las cuestiones de la producción nacional, como los ministros de Industria).si bien algunas decisiones monetarias globales podrían quedar a cargo del Comité Monetario y Financiero Internacional, ciertas decisiones económicas mundiales más amplias requerirían nuevas reuniones (ocasionales o periódicas) u órganos ministeriales, compuestos por ministros de finanzas y por los encargados de otros aspectos económicos (por ejemplo, aquellos relacionados de modo directo con las cuestiones de la producción nacional, como los ministros de Industria).aquellos relacionados de modo directo con las cuestiones de la producción nacional, como los ministros de Industria).aquellos relacionados de modo directo con las cuestiones de la producción nacional, como los ministros de Industria).

El voto ponderado sería un principio de difícil aceptación por parte de los países que defienden el principio de las Naciones Unidas de “un país, un voto”, así como la representación regional equilibrada en los órganos elegidos. Sin embargo, la propuesta del Consejo de Seguridad para el Desarrollo reconoce el hecho de que ningún sistema relevante de gobierno económico mundial puede operar sin que los países más importantes formen parte del órgano de toma de decisiones. De lo contrario, simplemente tenderían a ignorar sus decisiones. Por supuesto, el mecanismo de ponderación específico tendría que solucionar los problemas de representación que las instituciones de Bretton Woods enfrentan actualmente.El beneficio para los países más pequeños es que los miembros más poderosos de la comunidad internacional estarían coordinados por un órgano universal representativo en el que tendrían voz en lugar de uno designado (o autodesignado) por los países poderosos.

Según esta propuesta, el ECOSOC continuaría siendo el órgano intergubernamental encargado de las responsabilidades económicas, sociales y ambientales otorgadas a las Naciones Unidas. Como se verá a continuación, podrían conferirse a este Consejo funciones globales específicas y muy importantes, lo que fortalecería su papel actual. La Asamblea General continuará también cumpliendo un importante rol de gobernanza económica mundial, reflejando su capacidad de servir como mecanismo efectivo para la creación de consenso y generación de nuevas ideas para la cooperación internacional. En este sentido, la convocatoria a cumbres y conferencias de la Organización fue una de las funciones más importantes. La Secretaría de las Naciones Unidas contribuirá asimismo por medio de la importante labor de sus principales departamentos:el Departamento de Asuntos Económicos y Sociales (DAES), la UNCTAD9 y las comisiones regionales. Las Naciones Unidas también hicieron importantes contribuciones a estos debates mediante la creación de grupos técnicos de alto nivel, por ejemplo, en el área del financiamiento mundial, las comisiones de Zedillo y de Stiglitz (Naciones Unidas, 2001 y 2009, respectivamente).

Como demostraron las recientes negociaciones internacionales, resulta difícil alcanzar un acuerdo sobre la mayoría de los temas que tienen una importancia crucial para todo el mundo. Las negociaciones también pueden conducir al menor denominador común, lo que para muchos sería decepcionante. En este contexto, como propusieron Ocampo y Stiglitz (2011), el Consejo de Seguridad para el Desarrollo podría facilitar la creación de iniciativas de adhesión, en las que un gran órgano de países conduciría acciones de cooperación en algunas áreas de interés mundial o regional, y otros se unirían más tarde. El Consejo de Seguridad para el Desarrollo también cumpliría un papel fundamental en explorar y desarrollar áreas de interés común y encontrar bases parciales o más amplias para los acuerdos en áreas críticas aún controvertidas,que serían adoptadas por los órganos de toma de decisiones u otras organizaciones (por ejemplo, la Convención Marco de las Naciones Unidas sobre el Cambio Climático en su esfera respectiva o el Comité Monetario y Financiero Internacional y la Junta de Gobernadores del FMI en relación con las reformas del sistema monetario internacional).

Una cuestión básica se vincula con la relación entre este órgano y el G20 como foro de líderes, la principal innovación introducida en la gobernanza mundial durante la última crisis financiera del Atlántico Norte. Esto es de particular importancia, dado que en su Cumbre de Pittsburgh el Grupo de los 20 decidió designarse como “el principal foro para nuestra cooperación económica internacional” (Grupo de los 20, 2009: párr. 19). No es preciso decir que la creación de este organismo fue un paso adelante respecto del G7 y el G8, ya que reconoció el rol de las economías emergentes en el escenario económico mundial actual y las cambiantes relaciones de poder conexas. A la vez, para las economías emergentes, las acciones coordinadas con las principales economías industriales siguen siendo esenciales,dada su vulnerabilidad a los choques adversos de los países desarrollados y su aún limitada capacidad para reemplazar a los antiguos impulsores del crecimiento económico mundial.

El G20 tuvo un papel positivo: mediante políticas expansionistas coordinadas, evitó otra Gran Depresión; lanzó la iniciativa para fortalecer la regulación financiera a escala mundial, otorgando esa responsabilidad al Consejo de Estabilidad Financiera (CEF) (anteriormente Foro), el que coordina las tareas de una serie de organismos especializados, que en la actualidad incluye a todo el G20 así como a otros miembros; aprobó la emisión más grande de la historia de derechos especiales de giro (DEG), incrementó los recursos disponibles para el FMI y promovió una reforma del sistema de cuotas por capital y del poder de voto de las instituciones de Bretton Woods; creó el mecanismo más promisorio de consulta sobre política macroeconómica en las principales economías,y evitó la repetición de las tendencias proteccionistas que destruyeron el sistema mundial de comercio en la década de 1930.

Sin embargo, su resultado fue heterogéneo. Ocampo y Stiglitz (2011) analizan su desempeño desde el punto de vista de cinco principios que deberían sustentar a todo buen sistema de gobernanza internacional: liderazgo, eficacia, representación (que es la fuente básica de la legitimidad), capacidad para coordinar el sistema y confianza en una secretaría que, de manera independiente, supervise y, en algunos casos, ponga en práctica las decisiones aprobadas. Sobre la base de esos criterios, llegaron a la conclusión de que el G20 cumple con el primero de ellos y sólo en parte con el segundo y el cuarto, pero no posee las otras características que son esenciales para un organismo que sería “el principal foro para la cooperación económica internacional”.

Dos de estos temas merecen especial atención, sobre todo para evaluar las mencionadas tensiones entre la integración y la eficacia. En este sentido, la eficacia como foro de líderes fue notable en los primeros años de la agrupación, y llegó a su punto máximo en la Cumbre del Grupo de los 20 que se realizó en Londres en abril de 2009. Sin embargo, los primeros “consensos keynesianos”, que habían dado origen a ese éxito, se quebraron durante la Cumbre celebrada en Toronto en junio de 2010, lo que refleja la nueva visión de que la austeridad es el camino hacia una recuperación económica mundial estable. Las primeras evaluaciones mostraron que su efectividad disminuyó drásticamente (véase, por ejemplo, Woods, 2011). A la luz de los resultados de la economía mundial de 2012 y 2013,queda claro que el grupo no fue capaz de lograr su compromiso más importante: un crecimiento mundial sólido, sostenible y equilibrado (Grupo de los 20, 2009: párr. 13). Asimismo, la desviación subrepticia de los objetivos, que caracteriza la rotación de secretarías –en las que cada nuevo huésped agrega los temas que considera relevantes, con el fin de dejar impreso su sello en la agenda–, produjo un mayor deterioro de la eficacia a lo largo del tiempo.

Podría afirmarse con sólidos argumentos que la legitimidad asociada con la representación no puede sustituirse de ninguna manera, dado que en el sistema internacional, como en todas las democracias modernas, deriva esencialmente de la universalidad. El problema surge del limitado número de miembros y, en particular, del método ad hoc por el cual el grupo los eligió.10 Esto implica que podría no ser un organismo adecuado para discutir ciertos asuntos cruciales, porque es posible que los actores relevantes no sean miembros. Esto incluye, por ejemplo, temas relacionados con los países menos desarrollados, ninguno de los cuales es miembro, e incluso la cooperación con los países en desarrollo,dado que de los donantes internacionales más comprometidos (comolos que cumplen con la meta de las Naciones Unidas relativa a la asistencia oficial para el desarrollo) ninguno pertenece a la agrupación.

Además, la forma de operar tiende a deslegitimar los procesos de gobernanza de otras organizaciones. Por ejemplo, cuando el G20 alcanzó un acuerdo en noviembre de 2010 en Seúl para reformar la cuota y el porcentaje de votos del FMI, los miembros que representan las circunscripciones en la Junta de Gobernadores de ese organismo no tomaron en cuenta las opiniones de otros miembros de sus propias circunscripciones. La Junta terminó apoyando las decisiones de los países más poderosos, eludiendo las limitaciones institucionales que obligaban a considerar las opiniones de los miembros más débiles. Esto originó una gran paradoja: a la larga el G20 deterioró los principios de gobernanza de la institución a la que más ayudó a fortalecer, el FMI. De este modo,la desviación subrepticia de los objetivos probablemente menoscabará aún más las estructuras institucionales que el mundo construyó con tanto esfuerzo tras la Segunda Guerra Mundial.

La pregunta más importante se refiere a la manera de seguir adelante. Los defensores más acérrimos del G20 (por ejemplo, Martin, 2011) argumentan que debería ser simplemente un comité directivo, en particular uno que facilite los cambios orientados a crear consenso entre los países más poderosos. Sin embargo, esto implicaría transformaciones importantes en el modo de operar, sobre todo respetar los mandatos y las estructuras de gobernanza de las instituciones internacionales representativas.

Una mejor perspectiva es reconocer que los mecanismos formales e informales cumplen una función complementaria. Como afirma Dervis (2011: 195), ambos son necesarios. Los encuentros informales pueden ser más flexibles, pueden permitir que los líderes y ministros creen relaciones personales. Este escenario permite que se hagan propuestas relativamente audaces.

Las interacciones entre los procesos formales y los informales cumplen un papel importante tanto en la gobernanza mundial como en la política nacional, pero sería mejor considerarlas elementos para la creación de consenso que conducen a decisiones dentro de las instituciones internacionales formales, es decir, como parte de un sistema de “círculos concéntricos” si utilizamos nuevamente el concepto de Lamy. Por ejemplo, ese es el rol que cumplen el Grupo de los 77 en las Naciones Unidas y el Grupo de los 24 dentro de las instituciones de Bretton Woods. Los diálogos oficiosos son en verdad muy útiles para crear los elementos básicos de la toma de decisiones en las instituciones formales. Además, la interacción entre los procesos formales e informales funciona mejor cuando se facilita una geometría variable de diálogos oficiosos,debido a que no todos los países tienen el mismo grado de relevancia en decisiones internacionales específicas.

Por ende, la esencia del argumento es, según Ocampo y Stiglitz (2011: 4), que no importa cuán representativo sea un diálogo informal ni cuán poderosos sean sus miembros: nunca puede sustituir la toma de decisiones multilaterales habitual de las organizaciones internacionales constituidas de modo formal. Con el fin de lograrlo, los organismos informales terminan causando graves problemas de legitimidad, tienden a ampliar las desigualdades en materia de poder para la toma de decisiones entre los miembros de las circunscripciones y pueden aniquilar estructuras de gobierno existentes más democráticas (y más funcionales).

Por esta razón, el G20 debería considerarse una transición hacia un mecanismo de cooperación económica internacional más representativo y, por consiguiente, legítimo. Las propuestas de la Comisión de Expertos sobre las Reformas del Sistema Monetario y Financiero Internacional pueden verse como una manera de legitimar el G20 transformándolo en un Consejo de Seguridad para el Desarrollo. Esta es también la visión de la Palais-Royal Initiative acerca de la reforma del sistema monetario internacional, cuya propuesta es crear una estructura de gobierno de tres niveles en cuya cima se encontraría un G20 reformado basado en un sistema de circunscripciones (Palais-Royal Initiative, 2011: 24).

Una solución intermedia aportada por Dervis (2011) es avanzar hacia un G20+ institucionalizado como consejo mundial, que supervise de manera informal la gobernanza económica internacional en su totalidad. Pero el gobierno formal, cuyos resultados son las decisiones internacionales vinculantes, se ejercerá en organizaciones establecidas en el marco de un tratado. Este G20+ sería más representativo, ya que incluiría a miembros de agrupaciones regionales. Según Dervis, un consejo formal de líderes mundiales (por ejemplo, el Consejo de Seguridad para el Desarrollo) seguiría siendo un objetivo ideal, pero tal vez sea más práctico transformar el G20+ en una entidad similar a ese consejo mundial, pero manteniendo su carácter informal (Dervis, 2011: 209).

v. el consejo económico y social

Los capítulos IX y X de la Carta de las Naciones Unidas definen el rol de la Organización en materia de cooperación en el campo económico social, y los mandatos, funciones y estructura del Consejo Económico y Social. Le otorgan al Consejo dos responsabilidades principales. La primera se vincula con el análisis y las recomendaciones de política “con respecto a asuntos internacionales de carácter económico, social, cultural, educativo y sanitario, y otros asuntos conexos”. En este sentido, “podrá formular proyectos de convención con respecto a cuestiones de su competencia para someterlos a la Asamblea General” y “convocar, conforme a las reglas que prescriba la Organización, conferencias internacionales sobre asuntos de su competencia” (art. 62). Más recientemente,el Consejo asumió un papel complementario en el seguimiento de las principales cumbres y conferencias sobre temas económicos, sociales y otras áreas relacionadas. La Conferencia de las Naciones Unidas sobre el Desarrollo Sostenible (Río+20), celebrada en 2012, le confirió el mandato explícito de ejercer esta función con el fin de promover “la integración equilibrada de las tres dimensiones del desarrollo sostenible”: económica, social y ambiental (Naciones Unidas, 2012: párr. 83).social y ambiental (Naciones Unidas, 2012: párr. 83).social y ambiental (Naciones Unidas, 2012: párr. 83).

La segunda responsabilidad se relaciona con la coordinación del sistema de las Naciones Unidas. En este sentido, la Carta de la Organización determina que el ECOSOC “podrá coordinar las actividades de los organismos especializados mediante consultas con ellos y haciéndoles recomendaciones, como también mediante recomendaciones a la Asamblea General y a los Miembros de las Naciones Unidas” y puede concertar con los organismos especializados “acuerdos por medio de los cuales se establezcan las condiciones en que dichos organismos habrán de vincularse con la Organización” (art. 63). Sin embargo, estos acuerdos requieren la aprobación de la Asamblea General. Al respecto, esta ejerce una función de supervisión que incluye la capacidad de obtener informes de los organismos especializados,aun “con respecto a las medidas tomadas para hacer efectivas sus propias recomendaciones” (art. 64). Esta coordinación y supervisión se aplica en particular a los fondos y programas de las Naciones Unidas, que forman parte de la Organización pero no se mencionan en la Carta, dado que se crearon con posterioridad. Tampoco se mencionan los asuntos humanitarios, un área en la que el ECOSOC se convirtió en el principal mecanismo de coordinación a escala mundial. Más allá de ese objetivo, el Consejo realizó durante algún tiempo la tarea de convocar debates mundiales sobre crisis de desarrollo y emergencias, con el fin de contribuir a dar una respuesta global oportuna y efectiva.que forman parte de la Organización pero no se mencionan en la Carta, dado que se crearon con posterioridad. Tampoco se mencionan los asuntos humanitarios, un área en la que el ECOSOC se convirtió en el principal mecanismo de coordinación a escala mundial. Más allá de ese objetivo, el Consejo realizó durante algún tiempo la tarea de convocar debates mundiales sobre crisis de desarrollo y emergencias, con el fin de contribuir a dar una respuesta global oportuna y efectiva.que forman parte de la Organización pero no se mencionan en la Carta, dado que se crearon con posterioridad. Tampoco se mencionan los asuntos humanitarios, un área en la que el ECOSOC se convirtió en el principal mecanismo de coordinación a escala mundial. Más allá de ese objetivo, el Consejo realizó durante algún tiempo la tarea de convocar debates mundiales sobre crisis de desarrollo y emergencias, con el fin de contribuir a dar una respuesta global oportuna y efectiva.con el fin de contribuir a dar una respuesta global oportuna y efectiva.con el fin de contribuir a dar una respuesta global oportuna y efectiva.

Además de estas funciones principales analíticas y de políticas, por una parte, y las funciones de coordinación y supervisión, por la otra, la Carta también otorga al Consejo Económico y Social el mandato de interactuar con el Consejo de Seguridad en temas de responsabilidad de este último –hoy en día denominados “cuestiones de seguridad y desarrollo”– y en el área de derechos humanos. La primera de estas funciones se hizo extensiva a las interacciones con la Comisión de Consolidación de la Paz, desde su creación en 2005. La segunda fue eliminada con la creación del Consejo de Derechos Humanos en 2005. Por último, la Carta de las Naciones Unidas brinda al ECOSOC la posibilidad de consultar a las organizaciones no gubernamentales,lo que en la práctica significa que funciona como canal principal de comunicación entre las organizaciones no gubernamentales y las Naciones Unidas.

El Consejo posee un amplio conjunto de órganos subsidiarios para tratar temas especializados, creados en virtud del art. 68 de la Carta de las Naciones Unidas, cuya composición ha cambiado a lo largo del tiempo. Existen tres tipos: comisiones orgánicas, comisiones regionales y grupos de expertos (algunos de los cuales están formados por expertos gubernamentales, en tanto que otros actúan a título personal). Por lo tanto, el ECOSOC es un sistema en sí, cuya coordinación, si es que existe alguna, es poco rígida. Cabe agregar que algunos de estos órganos funcionan mejor que el Consejo mismo, y las reuniones anuales de algunos de ellos son verdaderamente los encuentros más importantes de las áreas respectivas. Algunos implican una movilización masiva de la sociedad civil (por ejemplo,la Comisión de la Condición Jurídica y Social de la Mujer y el Foro Permanente para las Cuestiones Indígenas). Otros operan efectivamente como organismos mundiales principales para el debate y la toma de decisiones en ciertos ámbitos (por ejemplo, la Comisión de Estadística) o como únicos mecanismos para el diálogo internacional sobre cuestiones cruciales (como el Comité de Expertos sobre Cooperación Internacional en Cuestiones de Tributación).

En estos dos mandatos principales, pero particularmente en el caso del primero, existe una significativa dualidad en relación con las responsabilidades del ECOSOC y la Asamblea General, que proviene del art. 60, donde se indica que la responsabilidad por el desempeño de las funciones de la Organización señaladas en este Capítulo [sobre cooperación económica y social] corresponderá a la Asamblea General y, bajo la autoridad de esta, al Consejo Económico y Social.

De acuerdo con Rosenthal (2007), este artículo, que más bien caracteriza al ECOSOC como un órgano subordinado y no principal, tiene sus orígenes en el hecho de que las propuestas surgidas en la Conferencia de Dumbarton Oaks elaboradas por los aliados en 1944 tras la Segunda Guerra Mundial, en realidad proponían al ECOSOC como un órgano subordinado, antes de que los debates de San Francisco lo transformaran en órgano principal.

En la práctica, a menudo se interpretó que la Asamblea General tenía la responsabilidad principal de las políticas, mientras que el Consejo estaba a cargo de la coordinación. Pero eso no es del todo correcto. En el área de las políticas, el ECOSOC y sus órganos subsidiarios son bastante activos, tanto como la Asamblea General o incluso más. Por otra parte, en la función de coordinación, si bien las Juntas Ejecutivas de los fondos y programas de las Naciones Unidas son elegidos por el ECOSOC,12 la Resolución 48/162 de 1994 establece que las “Juntas estarán supeditadas a la autoridad del Consejo” (art. 21), pero tienen el mandato de “aplicar las políticas formuladas por la Asamblea y las medidas de coordinación y orientación que reciban del Consejo” (art. 22). De manera similar,la revisión cuadrienal (previamente trienal) de la política relativa a las actividades operacionales del sistema de las Naciones Unidas para el desarrollo, el principal informe nacional en la materia, se presenta tanto a la Asamblea General como al ECOSOC, y se define como una herramienta de política mediante la cual la Asamblea General establece las principales orientaciones normativas de la cooperación para el desarrollo a nivel de todo el sistema de las Naciones Unidas y las modalidades de aplicación en los diferentes países (Resolución 67/226 de 2012 de la Asamblea General).y se define como una herramienta de política mediante la cual la Asamblea General establece las principales orientaciones normativas de la cooperación para el desarrollo a nivel de todo el sistema de las Naciones Unidas y las modalidades de aplicación en los diferentes países (Resolución 67/226 de 2012 de la Asamblea General).y se define como una herramienta de política mediante la cual la Asamblea General establece las principales orientaciones normativas de la cooperación para el desarrollo a nivel de todo el sistema de las Naciones Unidas y las modalidades de aplicación en los diferentes países (Resolución 67/226 de 2012 de la Asamblea General).

Lo que implica esta dualidad es que los principales temas de políticas y de coordinación y operaciones se discuten dos veces, en distintas partes del sistema del ECOSOC, y en la Segunda y la Tercera Comisión de la Asamblea General, de modo que se duplican los debates.

Como se observa, la dualidad tiene raíces más fuertes y está sin duda asociada al hecho de que la Asamblea General es el principal órgano político y tiene una composición universal (una característica que el ECOSOC no posee). Por esta razón, en lugar de crear un foro de líderes del ECOSOC, como muchos habían recomendado, el modelo adoptado para el seguimiento de la Conferencia de las Naciones Unidas sobre el Desarrollo Sostenible de 2012 fue el de un Foro Político de Alto Nivel de carácter universal, el que será convocado por la Asamblea General cada cuatro años al nivel de Jefes de Estado para que cuente con liderazgo político, en tanto que el seguimiento regular sería llevado a cabo por el ECOSOC durante las reuniones anuales ministeriales (Resolución 67/290 de 2013 de la Asamblea General).Este es un modelo nuevo que se espera explote las reconocidas ventajas comparativas de la Asamblea y el Consejo eliminando a la vez la duplicación.

Si la coordinación de las actividades de los fondos y programas efectuada por el ECOSOC es débil, la situación es aun peor respecto de los organismos especializados, que tienen una estructura de gobernanza completamente independiente. Más aún, las instituciones de Bretton Woods ni siquiera reconocen que están sujetas a esa coordinación y, como ya vimos, las principales economías desarrolladas siempre dieron un lugar preponderante en los temas económicos a esas organizaciones, que ellos controlan. Además, no queda claro si efectivamente el art. 63 de la Carta estableció la creación de un mecanismo de coordinación de lo que sería un sistema con alta descentralización, y si el ECOSOC ejerció alguna vez la coordinación de los organismos especializados.Las decisiones y resoluciones del Consejo no son vinculantes en esos organismos y mucho menos en los Estados miembros. La reticencia de las instituciones de Bretton Woods de ser coordinadas por el Consejo se refleja en los países miembros en rivalidades interministeriales, lo que entraña que, si bien el Consejo tiene un fuerte poder de convocatoria, esto no se aplica a los encargados de formular políticas económicas, quienes prefieren trabajar con las instituciones de Bretton Woods. Por lo tanto, la debilidad del ECOSOC puede resumirse en:esto no se aplica a los encargados de formular políticas económicas, quienes prefieren trabajar con las instituciones de Bretton Woods. Por lo tanto, la debilidad del ECOSOC puede resumirse en:esto no se aplica a los encargados de formular políticas económicas, quienes prefieren trabajar con las instituciones de Bretton Woods. Por lo tanto, la debilidad del ECOSOC puede resumirse en:

. su papel ambivalente en materia de políticas e incluso de coordinación, comparado con la Asamblea General;
su papel también ambivalente en los asuntos económicos asociados con la preferencia que tienen los países desarrollados e incluso de los encargados de formular políticas económicas de los países en desarrollo por las instituciones de Bretton Woods;
su débil coordinación de los fondos y programas, sobre todo en el caso de los organismos especializados, y
la falta de una tradición de coordinación de sus propios órganos subsidiarios

A pesar de estas debilidades, que son principalmente de carácter institucional, el sistema del ECOSOC tiene ventajas definidas. Estas derivan, ante todo, de la fuerte confianza de los países en desarrollo en el Consejo y sus órganos subsidiarios (aunque a menudo en tensión con su preferencia por la Asamblea General como principal órgano político). La sociedad civil también tiene una preferencia definida por el ECOSOC, dado que constituye posiblemente el mayor foro abierto intergubernamental en temas económicos y sociales del mundo. Con la creciente apertura de las Naciones Unidas al sector privado, su poder de convocatoria también quedó de manifiesto en esta esfera; además, su red de órganos subsidiarios y de expertos es otra fuente de fortaleza, como lo demuestra el éxito de muchos de ellos. Por supuesto,el Consejo siempre puede mejorar el ejercicio de sus funciones de política y coordinación o interpretarlas de otra manera.

De hecho, si bien reconoce las debilidades del ECOSOC, Rosenthal manifiesta que aquel fue bastante exitoso en la promoción del debate sobre el desarrollo, la identificación de temas emergentes y la provisión de lineamientos a los encargados de formular políticas. Muchos Estados ven al Consejo como un lugar de encuentro imparcial y objetivo donde pueden contrastar diferentes posiciones y enfoques, y analizar las consecuencias de las políticas alternativas recomendadas. Podría incluso afirmarse que la naturaleza no vinculante de las decisiones y resoluciones fue una ventaja para la continuación del debate sobre políticas y ha contribuido a que la Organización alcanzara considerables logros en el desarrollo de ideas, en su papel de promoción y en su habilidad para crear conciencia pública (Rosenthal, 2007: 143).

La potencial mejora del uso del sistema del ECOSOC subyace a la reforma de 2007 (Resolución 61/16 de la Asamblea General), aprobada para poner en práctica las decisiones de la Cumbre Mundial 2005. El primer elemento de esta reforma era otorgar al Consejo el rol central de revisar la realización de los objetivos de desarrollo internacionales, incluidos los ODM, pero entendidos, de manera más amplia, como el seguimiento y la implementación integrados de los resultados de todas las principales cumbres y conferencias de las Naciones Unidas. Como ya se mencionó, después de Río+20 esto se interpretó como una integración equilibrada de las tres dimensiones del desarrollo sostenible, que quedarían bajo la responsabilidad de la reunión ministerial anual sobre desarrollo sostenible, como parte del proceso del Foro Político de Alto Nivel, así como la serie de sesiones de integración creadas con la reforma del Consejo en 2013 (Resolución A/68/L.2 de 2013 de la Asamblea General). Sin embargo, el seguimiento de las principales cumbres y conferencias debe interpretarse como una responsabilidad de todo el sistema del ECOSOC, dado que algunos de sus órganos subsidiarios (sobre todo, la Comisión de la Condición Jurídica y Social de la Mujer, la Comisión de Desarrollo Social y la Comisión de Población y Desarrollo)13 tienen grandes responsabilidades en el seguimiento de conferencias específicas. Las propuestas presentadas a mediados de la década de 2000 por la Secretaría incluyeron la posibilidad de adoptar un proceso de revisión por pares en el seguimiento de las principales cumbres y conferencias, pero la iniciativa se diluyó y se transformó en una serie de simples “presentaciones voluntarias”, conocidas como exámenes ministeriales anuales; este modelo se mantendrá para las reuniones anuales ministeriales sobre desarrollo sostenible.}

El segundo elemento importante de la reforma de 2007 fue la creación del Foro sobre Cooperación para el Desarrollo. El objetivo principal era que funcionara como centro de una serie de procesos de cooperación actualmente dispares que incluyen la cooperación intergubernamental Norte-Sur y Sur-Sur, bilateral y multilateral, pero también, de manera creciente, a actores no gubernamentales de la sociedad civil y el sector privado. Como en el caso anterior, el Consejo se convirtió en un foro de múltiples interesados, con débiles características de rendición de cuentas mutua y coordinación, para el intercambio de las mejores prácticas y lecciones aprendidas.

Sobre la base de sus mandatos y su historia, queda claro que el Consejo Económico y Social debería encabezar el sistema internacional de cooperación con los países en desarrollo, seguir encabezando el sistema internacional humanitario y, lo más importante, encargarse del seguimiento de las varias cumbres y conferencias de las Naciones Unidas, que crearon la agenda más amplia de la cooperación mundial en materia económica, social y ambiental (en resumen, la agenda de desarrollo de la Organización). En todas esas áreas, podría discutirse la posibilidad de monitorear y, llegado el caso, fortalecer la rendición de cuentas mutua para los compromisos internacionales en las esferas económica y social, posiblemente por medio de procesos de revisión por pares, supervisión y debates nacionales de alto nivel,como se señala en el apartado III de este artículo. Esto abarca las funciones de política y coordinación del Consejo, y en el último caso debería incluir una mayor actividad de coordinación de los fondos y programas y, al menos en algunas áreas, de todo el sistema de las Naciones Unidas.

Con relación al escenario de política y el seguimiento, esto podría significar, ante todo, la responsabilidad de apoyar la coherencia del sistema en el área de política (y programática), analizar los desafíos emergentes de desarrollo a escala mundial y proponer formas de cerrar las brechas en materia de cooperación internacional. También implicaría fortalecer la supervisión y la rendición de cuentas mutua respecto de la agenda de desarrollo. Así, el ECOSOC también sería el órgano principal encargado del seguimiento de los objetivos de desarrollo después de 2015 (lo que probablemente se materializaría mediante la discusión continuada sobre los Objetivos de Desarrollo Sostenible). Asimismo, sería necesario reforzar el Foro sobre Cooperación para el Desarrollo a fin de que alcance los objetivos para los que fue creado. Esto significa, en particular,que la agenda sobre la eficacia de la asistencia y, en consecuencia, el proceso posterior a la Alianza de Busan para la Cooperación Eficaz al Desarrollo quedarían dentro de su ámbito.

Con respecto a la coordinación, el ECOSOC debería fortalecer la supervisión de las actividades operacionales de las Naciones Unidas, convirtiéndose en una especie de “junta de juntas” de los fondos y programas. Esto implica que tendría un papel central en otorgar lineamientos tanto para la coordinación interinstitucional como en el sistema del Coordinador Residente y el Marco de Asistencia de las Naciones Unidas para el Desarrollo (MANUD). El ECOSOC debería también cumplir con mayor eficacia su rol de coordinación del sistema de las Naciones Unidas, en particular en las áreas de política y en el seguimiento de la agenda de desarrollo. Como se hizo con los exámenes ministeriales anuales y se hará en las reuniones anuales ministeriales sobre desarrollo sostenible, esta función debería tener un foco práctico en temas específicos, en lugar de ejercerse en términos generales. Por último, el Consejo debería seguir coordinando las actividades humanitarias y de respuesta a emergencias específicas y temas emergentes.

En todas esas esferas, es fundamental que el ECOSOC funcione efectivamente como un sistema, con un mejor mecanismo de coordinación de sus órganos subsidiarios que tome en cuenta sus especializaciones particulares. También debería continuar explotando una de sus ventajas básicas, la capacidad de incluir a múltiples interesados, no sólo a los Estados miembros, sino también a la sociedad civil y el sector privado.

Sería conveniente que en el proceso de reforma se trataran también los principales asuntos institucionales discutidos antes: la duplicación de las funciones con la Asamblea General que, como se indicó, se aplica tanto a las funciones de política como a las de coordinación y operación. Una reforma ambiciosa incluiría la presentación de informes directamente a la Asamblea, con la eliminación de los debates en la Segunda y Tercera Comisión de la Asamblea General. Por último, un tema no menos importante: es esencial que el Consejo –y las comisiones de la Asamblea– cambien sus métodos de trabajo, pasando de los discursos a debates más eficaces y orientados a la acción. Para este fin, sería conveniente el uso activo de comisiones pequeñas, conformadas sobre la base de las circunscripciones,en lugar de depender del Consejo o de la Asamblea General para cada decisión.

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