Los bienes públicos globales y las Naciones Unidas
El mundo enfrenta en la actualidad una gran cantidad de desafíos, como la excesiva volatilidad financiera, el calentamiento global, el fantasma cada vez más presente de la escasez de tierra, agua y alimentos, la pérdida de biodiversidad, el “fin del petróleo”, el comercio internacional ilícito, que va acompañado de delitos y violencia, y la (in)seguridad cibernética. A esto se suma la persistencia de los problemas vinculados a la proliferación nuclear, las enfermedades transmisibles y la desigualdad global.
Estos desafíos no han pasado inadvertidos; muchos han figurado en las agendas nacionales e internacionales por décadas y la mayoría ha sido objeto de numerosos estudios y conferencias. Si bien actualmente entendemos en qué consiste la mayoría de estos problemas y estamos familiarizados con muchas respuestas políticas posibles, en ninguna de las áreas temáticas clave se percibe la inminencia de un avance político.
Con el propósito de efectuar un análisis y proponer soluciones para este estancamiento en materia de políticas, en este capítulo se aborda el tema desde la perspectiva de los bienes públicos globales. La principal razón para adoptar este enfoque es que los desafíos mundiales contemporáneos tienden a poseer las propiedades de un bien público global o al menos incluyen componentes que tienen que ver con la naturaleza de estos bienes.1 De acuerdo con las predicciones de la teoría económica estándar, cabe esperar que surjan problemas de acción colectiva y se registre un subabastecimiento asociado. Sin embargo, los problemas del tipo de los bienes públicos globales no son nuevos y la comunidad internacional ya ha lidiado con ellos con resultados bastante buenos. Basta pensar en la Ronda Uruguay de negociaciones comerciales multilaterales, el Protocolo de Kioto o la Convención sobre la Prohibición del Empleo, Almacenamiento, Producción y Transferencia de Minas Antipersonales y sobre su Destrucción, de 1997. Esto nos lleva a preguntarnos por qué no hay más cooperación internacional.
Un posible factor puede ser que los retos mundiales de nuestros días difieren, al menos en una parte importante, de los que debimos enfrentar en décadas anteriores. Otro factor se refiere al cambio en las relaciones internacionales de poder, que trae aparejado un desplazamiento en las relaciones entre los actores. Quizás ambos factores estén en juego y es posible que juntos hayan cambiado tanto las cosas que, para tener capacidad de respuesta, los sistemas de gobernanza requerirán más que simples ajustes periféricos. ¿Será precisamente esta necesidad insatisfecha de un cambio fundamental lo que está provocando los estancamientos?
Con esa pregunta como punto de partida, el análisis en este capítulo se divide en tres partes. En el apartado I se identifica lo que se necesitaría –en términos de requisitos de gobernanza– para enfrentar de manera más eficaz los problemas del tipo de los bienes públicos globales que se presentan en la actualidad. Sobre la base de cierta evidencia empírica, en el apartado II se analizará cómo se ha respondido hasta el momento a los requisitos de gobernanza identificados. En especial, se busca identificar si el hecho de que aún existan problemas sin resolver sólo se debe a que “aún no se ha llegado ahí” –esto es, a un retraso en el ajuste institucional– o si hay indicios de otros factores que impiden la resolución de los problemas que enfrentamos. En virtud de este análisis,en el apartado III se revisan las medidas que se podrían adoptar para establecer los vínculos que faltan y hacer que los sistemas de gobernanza estén más a tono con el mundo de hoy.
Del análisis presentado en los tres apartados surge que está en juego la totalidad de los factores mencionados. No hay duda de que los desafíos mundiales de la actualidad son diferentes. El mundo ha pasado de un período de “lanzamiento” de la globalización, junto con la promesa de más oportunidades económicas, a la era actual, donde las sendas de crecimiento tradicionales se presentan como insostenibles. Hoy en día a los Estados se les exige un “avance”, sobre todo en lo que respecta a externalidades transfronterizas. Esto suele conllevar difíciles ajustes, en un momento en que los equilibrios mundiales de poder están cambiando y alterando las relaciones entre los Estados, así como entre los actores estatales y no estatales.
Pese a todo, las principales causas de las fuertes crisis que se viven en la actualidad van más allá del cambio en la naturaleza de los retos mundiales y las relaciones de poder respecto de hace sólo unas décadas. Entre estas causas se encuentra la “paradoja de la soberanía”: al aferrarse a estrategias y nociones convencionales de soberanía que los llevan a mantenerse al margen de la cooperación internacional, incluso en áreas dominadas por la interdependencia, los gobiernos nacionales logran un efecto contrario al que buscan. De esta forma, los gobiernos nacionales debilitan su capacidad de formulación de políticas, especialmente en relación con las amenazas transnacionales, que no respetan el principio de no injerencia en los asuntos internos de un Estado, y socavan la misma soberanía que intentan proteger.
Como resultado de este comportamiento por parte de los Estados, las respuestas políticas dirigidas a los retos que se presentan en la actualidad son perceptibles y crecientes en número, pero tienen un alcance principalmente nacional y regional, o se dan por medio de iniciativas basadas en el mercado. Además, suelen estar a cargo de actores no estatales. En este sentido, se observa una desconcentración tanto vertical como horizontal de la gobernanza. Cabe destacar que las respuestas perceptibles en mucho casos aún son de naturaleza ad hoc y experimental, y faltan respuestas políticas con una coordinación global. Este análisis confirma la conclusión de Brown, que hace referencia a que el mundo está atrapado en la rutina y representa su propia versión global del “dilema del prisionero”,un universo donde ninguna de las grandes economías puede alcanzar el éxito sola, pero ninguna tiene suficiente confianza en otra como para apostar a la cooperación y la coordinación (Brown, 2013: 2).
Como se muestra en el apartado III, los vínculos críticos que faltan, y que es necesario implementar si el mundo desea escapar de esta rutina, son: a) la conceptualización y prueba de un fundamento compatible con la soberanía para una cooperación internacional eficaz y, a tales efectos, justa; y b) en virtud de la evidencia compilada, el establecimiento de un consenso mundial respecto de una noción de “soberanía inteligente”.
El concepto de “soberanía inteligente” reconoce que un solo país, cualquiera sea su poderío económico o militar, no puede resolver unilateralmente los desafíos actuales del tipo de los bienes públicos globales. Además de una acción internacional colectiva y multilateral, la mayoría de esos desafíos requiere la adopción de medidas correctivas a escala nacional por parte de muchos Estados, si no de todos. En áreas temáticas caracterizadas por esa interdependencia política, la cooperación internacional es de un certero interés de los Estados. Son casos en que la soberanía compartida es simplemente la estrategia más inteligente, porque, tanto a escala regional como mundial, tiene el potencial de permitir que la formulación de políticas coincida con los problemas que cruzan las fronteras y exigen una rápida solución.
La solución de estos problemas no sólo sería de gran ayuda a escala regional y mundial, sino que, al eliminar las externalidades negativas, eliminaría las restricciones de los gobiernos nacionales respecto de la formulación de políticas, con lo que fortalecería, en lugar de limitar, la capacidad de formulación de políticas a escala nacional. En otras áreas temáticas no interdependientes, los Estados podrían continuar apostando libremente a sus intereses nacionales particulares. Este sería un resultado inteligente.
Debido a que la soberanía de los Estados es reconocida por medio de las Naciones Unidas, esta sería la mejor organización para ofrecer un foro donde puedan llegar a un acuerdo sobre la definición precisa de soberanía inteligente y sobre cómo combinar sus deberes de gestión de la interdependencia, asociados a la provisión de bienes públicos globales, con el ejercicio de los derechos de formulación de políticas nacionales.
Como se indica en este capítulo, a los efectos de asumir con eficacia estas tareas y de ayudar a los Estados miembros a poner en práctica la noción de soberanía inteligente, también sería conveniente que se concretara una reforma de las Naciones Unidas, ya que es importante que incorpore una perspectiva mundial y transnacional a su estructura y su labor. Esto puede parecer contradictorio si se considera su estado y su propósito, pero hay que considerar que se trata de un órgano universal no tanto por el enfoque de su trabajo y los procesos, sino más bien por su amplia membresía. Hasta cierto punto, las Naciones Unidas abordan los problemas mundiales, pero lo hacen principalmente desde la perspectiva de un determinado país o región. Es mucho menos frecuente que aborden los problemas desde una perspectiva global,y todavía menos habitual que se preocupen por la coherencia y el equilibrio del conjunto de problemas que atraviesan el dominio público mundial. Esto debe cambiar, porque la suma de lo que los países están dispuestos a hacer con respecto a un problema mundial como el cambio climático puede no ser igual a lo que realmente puede ser necesario para mitigarlo. Por lo tanto, sería conveniente que las Naciones Unidas se convirtieran en un “organismo internacional” en dos sentidos: porque sus miembros provienende todo el mundo (todos los países están representados) y porque tienen el deber de alertarnos e impulsarnos a reconocer los límites planetarios y a promover la sostenibilidad a más largo plazo. A continuación se presenta un análisis más profundo de esta idea.
i. la provisión de bienes públicos globales: identificación de los requisitos de gobernanza clave involucrados
El término “gobernanza” se utiliza en el presente para referirse a los procesos y arreglos institucionales establecidos, así como a las medidas adoptadas en procura de un resultado político deseado. Por tratarse de herramientas, los arreglos de gobernanza deben ajustarse a un objetivo específico. Dicho de otra manera, deben tomar en cuenta la naturaleza de los problemas a tratar y las formas más convenientes y factibles de resolverlos en las circunstancias en que se presentan.
Como se indicó, muchos de los desafíos mundiales contemporáneos, si no la mayoría, poseen las propiedades de un bien público global o tienen componentes con estos atributos. En este contexto, entonces, primero es importante tener claro cuáles son los requisitos de gobernanza que plantean los bienes públicos globales, especialmente aquellos “estáticos”, que ocupan un espacio fundamental en las agendas nacionales e internacionales y que han quedado atrapados en escollos políticos. En segundo término, es necesario analizar cómo podrían enfrentarse los desafíos asociados a estos bienes públicos globales en medio de los cambios que hoy se presentan en las relaciones internacionales de poder, específicamente, la tendencia cada vez más notoria a la multipolaridad y el inseguro equilibrio de poderes entre los agentes estatales y no estatales.En las últimas décadas, ese equilibrio de poderes se ha inclinado a favor de los últimos, y sobre todo hacia los agentes del mercado mundial. Si se toman en cuenta las implicaciones de estos dos aspectos, se puede afirmar que una provisión adecuada de bienes públicos globales requeriría, como mínimo, arreglos de gobernanza que cumplan con las cuatro funciones que se detallan a continuación
función 1: evitar el riesgo de fallo de dos actores: estatal y no estatal Como se indica en el recuadro 1, la principal característica de los bienes públicos, incluidos los bienes públicos globales, es que su consumo es público, es decir que estos bienes pueden afectar a cualquiera o a todos, para bien o para mal. Esta característica plantea un riesgo importante en relación con la provisión de estos bienes porque puede tentar a los actores individuales a convertirse en polizones. Esto significa que los actores pueden ocultar sus verdaderas preferencias respecto de estos bienes y esperar a que otros den un paso y los provean. Entonces, cuando los bienes llegan al dominio público, los polizones también se benefician, y de forma gratuita.
Recuadro 1. Bienes públicos y bienes públicos globales4 La teoría económica estándar distingue dos categorías principales de bienes: bienes privados y bienes públicos. Los bienes privados son bienes que se pueden dividir y son excluibles, de modo que se pueden asignar a ellos derechos claros de propiedad. Los bienes públicos, por su parte, son bienes no excluibles, de modo que sus efectos (beneficios o costos) son compartidos por todos. Si un bien es no excluible y su consumo es no rival –de forma que el uso del bien por parte de una persona o el hecho de que una persona esté afectada por dicho bien no disminuye su disponibilidad para otros–, se dice que es un bien público puro. Son ejemplos de este tipo de bienes la paz y la seguridad. Si un bien tiene sólo una de estas características, es un bien público impuro. La atmósfera, por ejemplo,es no excluible, pero su consumo es rival, porque la contaminación sin límites puede cambiar la composición de los gases y contribuir al calentamiento global. El conocimiento farmacéutico patentado es un ejemplo de un bien no rival, cuyo uso, al menos por un período limitado de tiempo, ha sido excluible, de modo que también entra en la categoría de bienes públicos impuros.
Los efectos públicos de un bien pueden tener distinto alcance geográfico (local, nacional, regional o global) y pueden llegar a una o varias generaciones. Los bienes públicos globales son bienes cuyos beneficios o costos tienen un alcance prácticamente universal o pueden afectar a todos, en cualquier lugar. Junto con los bienes públicos regionales, conforman la categoría de bienes públicos transnacionales. Es importante destacar que, en el contexto actual, el término “bien” no tiene una connotación de valor. Se emplea como forma abreviada para los bienes o productos, así como para los servicios y las condiciones que existen en el dominio público. Asimismo, en la mayoría de los casos, la calidad de público o privado no es una propiedad innata de un bien, sino el resultado de una opción política o social. Por lo tanto,es importante distinguir entre la calidad pública potencial y de facto de un bien. Por ejemplo, todos pueden tener libre acceso a la tierra o esta puede estar limitada, lo que la vuelve excluible. La globalidad es una forma especial de lo público y, en la mayoría de los casos, también resulta de una opción política (por ejemplo, la decisión de promover el libre comercio o la liberalización financiera). Así, mientras que algunos bienes públicos globales son por naturaleza mundiales y públicos, como la luz del sol, muchos otros son fabricados por el hombre, como los sistemas internacionales de comunicación y transporte o los bienes para el control de las enfermedades transmisibles, la estabilidad financiera o la paz y la seguridad. Fuente: Elaboración propia sobre la base de Kaul y Mendoza (2003)Por ejemplo,todos pueden tener libre acceso a la tierra o esta puede estar limitada, lo que la vuelve excluible. La globalidad es una forma especial de lo público y, en la mayoría de los casos, también resulta de una opción política (por ejemplo, la decisión de promover el libre comercio o la liberalización financiera). Así, mientras que algunos bienes públicos globales son por naturaleza mundiales y públicos, como la luz del sol, muchos otros son fabricados por el hombre, como los sistemas internacionales de comunicación y transporte o los bienes para el control de las enfermedades transmisibles, la estabilidad financiera o la paz y la seguridad. Fuente: Elaboración propia sobre la base de Kaul y Mendoza (2003)Por ejemplo, todos pueden tener libre acceso a la tierra o esta puede estar limitada, lo que la vuelve excluible.La globalidad es una forma especial de lo público y, en la mayoría de los casos, también resulta de una opción política (por ejemplo, la decisión de promover el libre comercio o la liberalización financiera). Así, mientras que algunos bienes públicos globales son por naturaleza mundiales y públicos, como la luz del sol, muchos otros son fabricados por el hombre, como los sistemas internacionales de comunicación y transporte o los bienes para el control de las enfermedades transmisibles, la estabilidad financiera o la paz y la seguridad. Fuente: Elaboración propia sobre la base de Kaul y Mendoza (2003)La globalidad es una forma especial de lo público y, en la mayoría de los casos, también resulta de una opción política (por ejemplo, la decisión de promover el libre comercio o la liberalización financiera). Así,mientras que algunos bienes públicos globales son por naturaleza mundiales y públicos, como la luz del sol, muchos otros son fabricados por el hombre, como los sistemas internacionales de comunicación y transporte o los bienes para el control de las enfermedades transmisibles, la estabilidad financiera o la paz y la seguridad. Fuente: Elaboración propia sobre la base de Kaul y Mendoza (2003)La globalidad es una forma especial de lo público y, en la mayoría de los casos, también resulta de una opción política (por ejemplo, la decisión de promover el libre comercio o la liberalización financiera). Así, mientras que algunos bienes públicos globales son por naturaleza mundiales y públicos, como la luz del sol, muchos otros son fabricados por el hombre,como los sistemas internacionales de comunicación y transporte o los bienes para el control de las enfermedades transmisibles, la estabilidad financiera o la paz y la seguridad. Fuente: Elaboración propia sobre la base de Kaul y Mendoza (2003)mientras que algunos bienes públicos globales son por naturaleza mundiales y públicos, como la luz del sol, muchos otros son fabricados por el hombre, como los sistemas internacionales de comunicación y transporte o los bienes para el control de las enfermedades transmisibles, la estabilidad financiera o la paz y la seguridad. Fuente: Elaboración propia sobre la base de Kaul y Mendoza (2003)mientras que algunos bienes públicos globales son por naturaleza mundiales y públicos, como la luz del sol, muchos otros son fabricados por el hombre,como los sistemas internacionales de comunicación y transporte o los bienes para el control de las enfermedades transmisibles, la estabilidad financiera o la paz y la seguridad.
Fuente: Elaboración propia sobre la base de Kaul y Mendoza (2003)
Debido a que algunos actores sucumben a la tentación de convertirse en polizones, es probable que los mercados no puedan asegurar una provisión adecuada de bienes públicos. Teniendo en cuenta que el riesgo de la existencia de polizones tiende a aumentar con el número de actores involucrados, esta falla de mercado hace que los bienes públicos globales sean especialmente propensos al subabastecimiento.
Otro factor agrava el riesgo de subabastecimiento de bienes públicos globales: a escala nacional, el Estado puede intervenir y llegar a corregir fallas del mercado relacionadas con los bienes públicos debido a su exclusiva potestad de crear incentivos y hacer cumplir las normas. En el plano internacional, sin embargo, no hay un equivalente total de las instituciones estatales. Cuando operan a escala internacional, los Estados partes persiguen principalmente intereses nacionales, que pueden coincidir o no con los problemas mundiales. En este sentido, los Estados también son actores con intereses particularistas y cuasiprivados. En consecuencia, y como ha quedado demostrado en varios estudios sobre cooperación internacional, a menudo sucumben a la tentación de convertirse en polizones.
Esto implica que los problemas del tipo de los bienes públicos globales corren el riesgo de sufrir el fallo de dos actores: el mercado y el Estado.5 Por tanto, una de las funciones de la gobernanza debe ser evitar, o al menos minimizar, el riesgo de falla de esos dos actores ante la existencia de bienes públicos globales. Sobre todo es importante evitar el riesgo de falla del Estado porque a menudo es necesario contar con una cooperación multilateral eficaz para que los Estados puedan “controlar” los mercados globalizados, así como a ellos mismos.
función 2: promover la justicia mundial La Función 1 puede no ser suficiente para producir el nivel de participación voluntaria requerido para que la cooperación funcione bien en las condiciones multipolares actuales; esto es, sin la presión de ningún poder hegemónico o club de grandes poderes. En estas condiciones, un incentivo importante para que los actores se involucren en una iniciativa de política pública es la apropiación de la política, así como la justicia de los procesos y los resultados.
En virtud de las notorias diferencias y disparidades que existen en el mundo, probablemente la forma más factible de que las partes perciban la cooperación internacional como justa y legítima sea la justicia de los procesos. Esto supone que todas las partes interesadas tengan la oportunidad de dar su parecer en los temas que las afectan y, al mismo tiempo, buscar un equilibrio entre la representatividad y la eficacia en la toma de decisiones, algo que muchas veces resulta difícil de lograr. En el pasado se ha verificado una tendencia a establecer “clubes” –como el Grupo de los Siete (G7), el Grupo de los Ocho (G8) y ahora el Grupo de los Veinte (G20)– integrados por una cantidad limitada de Estados y justificados en virtud de su eficacia en la toma de decisiones. Esto plantea algunas inquietudes obvias respecto de la representatividad, pero el fracaso de las últimas iniciativas para tratar de negociar acuerdos internacionales sobre el cambio climático con una mayor participación de países deja entrever la probabilidad de que no se avance cuando en el proceso de toma de decisiones intervienen todos los países.
El riesgo de que surjan estancamientos políticos de este tipo debido a diferencias irreconciliables en las preferencias de las partes negociadoras podría reducirse si se conecta la justicia de los procesos con el pensamiento de suma positiva. Este último enfoque se caracteriza por la voluntad de buscar negociaciones que resulten beneficiosas para ambas partes y compartir las ganancias obtenidas mediante la cooperación entre las partes interesadas, tanto a escala nacional como internacional. Esto es de un certero interés para las partes porque, en las condiciones imperantes de apertura, los problemas sin resolver se mueven por el dominio público mundial y afectan de manera adversa y azarosa a distintos países y grupos de actores.
Estamos entonces en condiciones de identificar el segundo requisito de gobernanza: la promoción de la justicia de los procesos unida al pensamiento de suma positiva. Este requisito es particularmente fuerte y urgente en relación con los bienes públicos globales “estáticos”, cuyos problemas son difíciles de resolver porque suelen acarrear importantes implicaciones distributivas. Un claro ejemplo es el calentamiento global. En este caso, la dificultad para lograr una buena negociación se ve opacada sólo por su absoluta necesidad. La cooperación internacional requerida para estos bienes públicos globales “estáticos” debe diseñarse de modo que desde el comienzo sea compatible con los incentivos, es decir, que rápidamente debe comenzar a dar réditos ya sea económicos, políticos o de otro tipo.
función 3: facilitar la gestión de temas globales Si bien el consumo público es la característica que define a un bien público, muchos bienes también son de provisión pública: requieren que los actores estatales o no estatales que deseen modificar la forma o el estado de provisión de ese bien público busquen la cooperación de otros. De este modo, la interdependencia que generan los bienes públicos globales tiene dos dimensiones: la interdependencia de consumo y la de provisión.
Esta idea de interdependencia de provisión es especialmente importante en el caso de los bienes públicos globales (en relación con los bienes públicos en el nivel local, por ejemplo), porque en su provisión intervienen varios actores, varios sectores y, lo que es más importante, varios niveles. Como se observa en el diagrama 1, este tipo de bienes surge de un proceso sumatorio. Las medidas políticas nacionales y los resultados –ofrecidos de manera concertada internacionalmente– suelen ser las piezas fundamentales y, si es necesario, se complementan con piezas internacionales, como un acuerdo en que se define el objetivo compartido o una organización mediante la cual las partes llevan adelante iniciativas conjuntas.
1. Incentivos: Alentar a los actores a ofrecer aportes directos e indirectos o a cambiar su comportamiento en virtud de las preocupaciones sociales, 2. Oportunidad: Ofrecer a hogares y empresas la posibilidad de consumir bienes y servicios que generen externalidades que mejoren la provisión del bien público, 3. Demanda de cooperación internacional: Reflejar las preferencias nacionales para la cooperación más allá de las fronteras, 4. Presión política: Influir en los gobiernos para que financien o suministren bienes, 5. Consumo: Consumir bienes y servicios disponibles para mejorar la provisión del bien público, 6. Coerción: Obligar a particulares y empresas a cambiar su comportamiento en virtud de las preocupaciones sociales, 7. Externalidad: Emerger como resultado de la acción individual.
Fuente: Elaboración propia sobre la base de Kaul y Conceição (eds.) (2006).
Así, la gestión eficaz de los temas y la orientación a los resultados, es decir, que efectivamente se produzca el bien deseado de forma integrada y transnacional, puede considerarse una tercera función clave de la política pública mundial. En términos de arreglos de gobernanza, esto implica reconocer las vías de provisión de los bienes públicos globales como uno de los dos nuevos espacios mundiales de interdependencia política: el espacio de temas globales. Este espacio de temas globales cubre parcialmente los espacios políticos establecidos hace tiempo y definidos por criterios geográficos, sector económico y grupo actor. En muchos casos, enfrentar un reto mundial requiere aportes de estos otros ámbitos. A su vez,esto puede requerir la presencia de un administrador de temas o de una institución de base para facilitar la reunión de los distintos aportes, tanto a nivel nacional como internacional. A modo de ejemplo, para controlar una enfermedad como la tuberculosis no sólo hay que reforzar el sector de la salud, sino que también puede ser necesario contar con aportes de políticas en áreas como información y educación pública, ciencia y tecnología o reglamentación del comercio internacional. Hay que tomar decisiones sobre estos aportes y agruparlos a escala nacional e internacional. Por lo tanto, deben existir arreglos para la “gestión de temas globales” en esas dos dimensiones, y en las áreas tanto política como operativa de la formulación de políticas.para controlar una enfermedad como la tuberculosis no sólo hay que reforzar el sector de la salud, sino que también puede ser necesario contar con aportes de políticas en áreas como información y educación pública, ciencia y tecnología o reglamentación del comercio internacional. Hay que tomar decisiones sobre estos aportes y agruparlos a escala nacional e internacional. Por lo tanto, deben existir arreglos para la “gestión de temas globales” en esas dos dimensiones, y en las áreas tanto política como operativa de la formulación de políticas.para controlar una enfermedad como la tuberculosis no sólo hay que reforzar el sector de la salud, sino que también puede ser necesario contar con aportes de políticas en áreas como información y educación pública, ciencia y tecnología o reglamentación del comercio internacional. Hay que tomar decisiones sobre estos aportes y agruparlos a escala nacional e internacional. Por lo tanto, deben existir arreglos para la “gestión de temas globales” en esas dos dimensiones, y en las áreas tanto política como operativa de la formulación de políticas.Hay que tomar decisiones sobre estos aportes y agruparlos a escala nacional e internacional. Por lo tanto, deben existir arreglos para la “gestión de temas globales” en esas dos dimensiones, y en las áreas tanto política como operativa de la formulación de políticas.Hay que tomar decisiones sobre estos aportes y agruparlos a escala nacional e internacional. Por lo tanto, deben existir arreglos para la “gestión de temas globales” en esas dos dimensiones, y en las áreas tanto política como operativa de la formulación de políticas.
Una importante función de la gestión de temas globales sería poner el foco político en temas muy poco tratados y facilitar que realmente se pueda “llegar a lo bueno”: ayudar a identificar posibles soluciones para avanzar allí donde hay un estancamiento o acelerar las cosas cuando se aproximan a límites críticos.
función 4: promover un dominio público mundial equilibrado y coherente Junto al espacio de temas globales hay otro espacio global de interdependencia política nuevo, que debería tomarse en cuenta para alcanzar el objetivo de promover un desarrollo y un crecimiento mundial más sostenibles: el dominio público mundial. Se trata de la superposición del conjunto de efectos públicos que se extiende por todo el mundo.
6 El otro nuevo espacio mundial de interdependencia política –el dominio público mundial– ya ha sido mencionado y se describe con más detalle junto con la Función 4 a continuación
Sus principales componentes son los bienes públicos globales, así como las relaciones que existen entre ellos, por ejemplo, las relaciones entre la salud mundial y los aspectos de los derechos de propiedad intelectual relacionados con el comercio (ADPIC), o aquellas entre la mitigación del cambio climático y la reducción de la pobreza en el mundo.
El dominio público mundial requiere supervisión y liderazgo desde cuatro perspectivas centrales, cada una de las cuales suscita preocupaciones únicas.
Primero está el tema de la titularidad de los bienes públicos globales prioritarios que incluye este dominio. Como se mencionó, el mundo ha estado –y sigue estando– marcado por notorias diferencias y disparidades, y puede ocurrir que la composición del dominio público mundial beneficie de manera desproporcionada, o principalmente, a los grandes poderes convencionales, exacerbando las disparidades entre países mediante la provisión sesgada de bienes públicos globales.
En segundo lugar, varios bienes públicos globales han ingresado al dominio público mundial en distintos momentos, debido a determinados problemas específicos o cambios en el pensamiento económico, así como a la evolución de los equilibrios mundiales de poder. Además, la provisión de estos bienes ha sido ampliamente negociada en distintos lugares y por distintos grupos de actores, por lo que entre ellos pueden existir conflictos. Como resultado, se ven afectadas la igualdad y la eficiencia mundial global y se limitan las oportunidades para el progreso.
7 En este artículo, la denominación “dominio público mundial” hace referencia a una “variable de stock”, en concreto, al conjunto de bienes públicos mundiales naturales y fabricados por el hombre, incluidos los bienes públicos mundiales intermedios, como las organizaciones internacionales o las normas y estándares, y los bienes públicos mundiales finales, como la estabilidad financiera internacional, la paz y la seguridad, la preservación de la biodiversidad o el control de las enfermedades. O sea que se trata de bienes que realmente pueden contribuir a nuestro bienestar si se realiza una adecuada provisión, o afectarlo de manera negativa si no se proveen en cantidad suficiente. Otros autores (como Ruggie, 2004) han utilizado el término para referirse a una “variable de flujo”,relacionada de modo directo al proceso de toma de decisiones de múltiples actores en relación con temas globales, una dimensión incluida en este artículo en la Función 2, esto es, el requisito de un proceso de toma de decisiones más abierto, participativo y justo, un requisito que se observa como resultado, en parte, del cambio de equilibrio entre los actores estatales y no estatales, pero también, y más importante aún, como se muestra en el diagrama 2, de la naturaleza de los mismos problemas mundiales (su carácter transnacional o, dicho de otro modo, su uso público global) y su estado de provisión real.del cambio de equilibrio entre los actores estatales y no estatales, pero también, y más importante aún, como se muestra en el diagrama 2, de la naturaleza de los mismos problemas mundiales (su carácter transnacional o, dicho de otro modo,su uso público global) y su estado de provisión real.del cambio de equilibrio entre los actores estatales y no estatales, pero también, y más importante aún, como se muestra en el diagrama 2, de la naturaleza de los mismos problemas mundiales (su carácter transnacional o, dicho de otro modo, su uso público global) y su estado de provisión real.
En tercer término, los problemas mundiales sin resolver están comenzando a interactuar y a formar grupos de riesgo. A medida que crece la lista de problemas pendientes, también aumenta la complejidad, la intensidad y el potencial impacto de los grupos de riesgo. Dado el alto grado de interconexión global que se verifica en la actualidad, si los grupos estallan, los “escombros” podrían esparcirse rápidamente por todo el mundo y provocar varias catástrofes.
Por último, como sugieren los tan mentados conceptos de “economía verde” y “sostenibilidad”, el mundo se acerca rápidamente a puntos críticos, como el límite de calentamiento global de dos grados, el “fin del petróleo” y los alarmantes índices de desigualdad. En otras palabras, es imperativo reformular con rapidez, de preferencia en la próxima década, los paradigmas familiares de crecimiento y desarrollo.
En la era contemporánea posterior a 1945, la fase actual de globalización difiere mucho de la fase previa al año 2000, en que se pidió a los Estados que ayudaran a generar bienes públicos globales que promovieran la apertura económica y la integración transfronteriza de los mercados. En esta etapa de lanzamiento, a menudo desenfrenado, de la globalización, los Estados prestaron atención a ese pedido, en parte por la promesa asociada de un mayor acceso a nuevas oportunidades a escala mundial y, en parte, porque fueron empujados a cumplir por las grandes potencias occidentales, que actuaron como importantes motores de la globalización. En oposición, hoy en día experimentamos una fase de “avance” de la globalización, caracterizada por una limitación de externalidades y una reevaluación de los paradigmas de crecimiento.Se pide a los Estados que acepten limitaciones a las libertades políticas nacionales que han disfrutado hasta el momento, porque estas han estado unidas a costosas crisis y aparecen como insostenibles a más largo plazo. Las primeras señales de alarma ya se han dejado sentir, en forma de pautas meteorológicas mundiales más volátiles y de un creciente descontento social. Si los Estados desean mantener, en forma individual y colectiva, una amplia gama de libertades y opciones políticas, este es el momento de hacer los cambios necesarios. Deben pensar en términos de avance en cuanto a las externalidades transfronterizas que emanan de decisiones políticas insostenibles. Si se opta por mantener todo como hasta ahora, estas vías de políticas pueden conducir a catástrofes mundiales.
Por lo tanto, el cuarto requisito de gobernanza impulsado por los problemas actuales es la gestión de oportunidades y el riesgo sistémico mundial, diseñada para desarrollar un funcionamiento y una estructura equilibrados del dominio público mundial.
En el diagrama 2 se resume lo expuesto en forma gráfica. Se relacionan las seis variables consideradas con las cuatro funciones de gobernanza identificadas, que deben ponerse en funcionamiento para lograr la adecuada provisión de los bienes públicos globales necesarios. Las variables 1 y 2 se relacionan con las propiedades básicas de los bienes públicos globales, las variables 3 y 4 hacen referencia al estado de provisión actual de los bienes públicos globales, y las variables 5 y 6 reflejan características clave del contexto político global actual en que debe tener éxito la provisión de los bienes públicos globales requeridos. Como se puede observar, cada función responde a múltiples demandas políticas. Además, es probable que cada una refuerce la efectividad de las otras.Esto significa que la provisión de bienes públicos globales se vería fortalecida si las funciones se unieran para formar un enfoque de políticas coherente.
La sección II se basa en la cuestión de si encontramos evidencia empírica del desempeño de estas funciones pronosticadas, y si la vemos, qué forma operativa adoptan y quién las realiza.
ii. la provisión de bienes públicos globales en la práctica
Una rápida revisión de la reciente práctica política en áreas de temas globales revela muchas iniciativas que ejemplifican una o más de las cuatro funciones requeridas para la gobernanza. Esto no significa que estas iniciativas se estén poniendo en práctica especialmente para cumplir con las funciones de gobernanza identificadas en el apartado I. De hecho, es muy probable que esto no sea lo que está ocurriendo, porque la noción de bienes públicos globales aún no se encuentra plenamente establecida y todavía carecemos de una conceptualización sistemática de las políticas públicas mundiales. Pese a todo, aparentemente se están reconociendo los requisitos de gobernanza que plantean los bienes públicos globales de nuestros días y se está respondiendo a ellos, mediante un proceso de múltiples actores y niveles, que está plagado de iniciativas.
Muchas de estas iniciativas, sin embargo, todavía aparecen como de naturaleza ad hoc, no coordinada y, a menudo, experimental. Por lo tanto, si bien acontecen muchas cosas, en el patrón actual de respuestas suele faltar una estrategia multilateral coordinada, un aspecto “global”. Esto se vincula con la observación de que los gobiernos a menudo se encuentran entre las partes que se rehúsan a participar en el campo de la cooperación internacional.
Antes de formular una descripción más detallada del patrón actual de respuestas, consideremos algunas de las evidencias para las iniciativas de políticas pertinentes. En este análisis se volverá sobre las cuatro funciones de gobernanza identificadas en el apartado I:
- Función 1: Evitar el riesgo de falla de dos actores: estatal y no estatal.
- Función 2: Promover la justicia mundial.
- Función 3: Facilitar la gestión de temas globales.
- Función 4: Promover un dominio público mundial equilibrado y coherente.
Además, los Estados están sujetos a un mayor control, revisión y calificación por parte de actores no estatales, incluidas organizaciones de la sociedad civil como Amnistía Internacional o Transparency International, de inversionistas y agentes de comercio internacionales, y por último, pero no por ello menos importante, de agencias calificadoras del riesgo soberano
9 Para reiterar las conceptualizaciones planteadas en el apartado I, los espacios de temas globales comprenden la vía de provisión de bienes públicos globales particulares, que inherentemente se entrecruzan con los espacios políticos tradicionales definidos por criterios geográficos, sector económico y grupos de actores. Así, los espacios de temas globales cubren estos espacios políticos establecidos. El dominio público mundial, entre tanto, comprende el conjunto de los efectos de la política pública mundial a nivel internacional, principalmente los bienes públicos globales y las relaciones entre ellos.
Recuadro 2. Soberanía responsable: un enfoque colectivo para salvaguardar la capacidad nacional de formulación de políticas
Con frecuencia, se considera que la cooperación internacional socava la soberanía de los Estados en materia de elaboración de políticas. Sin duda, esto suele ocurrir y, por lo tanto, los gobiernos a menudo se apartan de una respuesta política mundial concertada, incluso en áreas temáticas que involucran problemas transnacionales que ninguna nación puede resolver por sí misma de manera eficaz y eficiente. En ausencia de un enfoque cooperativo, los problemas mundiales quedan sin resolver y esto posiblemente haga que empeore la situación de todas las partes. Al enfrentar problemas que conllevan una interdependencia política, es de un certero interés de todos los Estados involucrados ofrecer una cooperación justa y beneficiosa para todos, lo que requiere confianza mutua. Los Estados deben compartir el compromiso de actuar con responsabilidad,tanto respecto de sus propios territorios y poblaciones, protegiéndolos de los efectos negativos del exterior, como de otros Estados, porque la falta de cooperación podría socavar el bienestar de todos. En otras palabras, ejercer una soberanía responsable significa ir detrás de los intereses nacionales con total respeto por la soberanía de otras naciones y buscando mantener los equilibrios globales y los límites ambientales planetarios. Del mismo modo en que el compromiso de los Estados con la norma de seguridad colectiva refuerza la inviolabilidad de los límites territoriales nacionales, el compromiso con el ejercicio de su soberanía en materia de formulación de políticas de manera responsable y respetuosa para todos podría, en áreas de interdependencia política, ser la mejor manera de asegurar su capacidad nacional en materia de formulación de políticas. Fuente: Kaul (2014).
10 Esto se debe a que el respeto por la soberanía de otros Estados necesariamente conlleva el respeto por los problemas sistémicos y ambientales que afectan en forma desproporcionada a algunos de ellos; por ejemplo, el impacto escalonado del calentamiento global en distintos Estados, dependiendo de su geografía.
Enmarcada de este modo, la soberanía “permitiría” a los encargados de formular las políticas participar en políticas públicas mundiales sin preocuparse de traicionar el interés nacional ni de ser percibidos como traidores de dicho interés. Entonces estaría claro que la soberanía como tal no está en duda. Por el contrario, las estrategias para ejercer la soberanía nacional se adaptarían a las realidades actuales en materia de formulación de políticas, principalmente al problema de la interdependencia, con el propósito de salvaguardarla.
En otras palabras, un fundamento compatible con la soberanía para la cooperación internacional la identificaría como la estrategia preferida para responder a los problemas de la interdependencia, porque al cooperar en estos problemas, los Estados 1) promueven la eficacia y la eficiencia en materia de políticas, al tiempo que mantienen su capacidad nacional de formulación de políticas, y 2) muestran respeto por los problemas de otros Estados, reforzando, con cada aplicación, la norma de una soberanía respetuosa para todos. De este modo, si es ampliamente adoptada, la norma de una soberanía respetuosa protegería a los países de los efectos negativos provenientes del exterior y así ayudaría a salvaguardar su soberanía para la formulación de políticas.
Sin embargo, por supuesto que hay un “pero”. La viabilidad de esta reforma depende de la justicia mundial, esto es, del desarrollo de negociaciones de suma positiva y de que los beneficios netos derivados de la cooperación internacional se compartan a nivel regional y nacional a fin de asegurar un amplio apoyo popular a la cooperación internacional.11
A los Estados se les ha asignado la condición legal de naciones independientes y soberanas en virtud de la ratificación de la Carta de las Naciones Unidas. Por lo tanto, esta es la mejor entidad para consultar y promover un acuerdo mundial en que se replantee qué estrategias es necesario seguir para combinar mejor la apertura y la soberanía nacional para la formulación de políticas
Una posibilidad es que el Secretario General de las Naciones Unidas establezca un grupo de alto nivel, integrado por personalidades destacadas independientes, para ayudar a los Estados miembros en este emprendimiento. Este grupo tendría por objeto no sólo afianzar la disposición de los Estados a cooperar, sino también trabajar sobre su voluntad de asumir el papel de “actor público mundial” sirviendo de agente e intermediario entre las exigencias y preocupaciones nacionales, regionales y mundiales, tanto en el país como en el exterior.
En suma, los pasos de la reforma, propuestos para reforzar la disposición de los Estados a cooperar con justicia y eficacia, y de manera complementaria al trabajo que realizan los actores no estatales, son los siguientes:
11 Durante años se han discutido las nociones de soberanía responsable. Deng y otros (1996: 6), por ejemplo, hablaron de la “soberanía como responsabilidad”, refiriéndose a que los gobiernos nacionales están obligados a garantizar niveles mínimos de seguridad y bienestar social a sus ciudadanos y rendir cuentas a las entidades políticas nacionales y a la comunidad internacional. La Comisión Internacional sobre Intervención y Soberanía de los Estados (ICISS) profundizó en esta noción de soberanía como responsabilidad e indicó que la soberanía de los Estados implica responsabilidad y la principal responsabilidad de protección de los habitantes radica en el propio Estado. A esto agregó que cuando una población sufre graves daños, y el Estado en cuestión no quiere o no puede evitar o poner fin a esos daños,la responsabilidad internacional de proteger está por encima del principio de no injerencia (ICISS, 2001: XI). Esta recomendación de la ICISS sirvió de base para el surgimiento de la norma que hoy se conoce como “responsabilidad de proteger”. A fines de los años noventa y comienzos de la década de 2000 surgió una segunda serie de contribuciones al debate sobre soberanía responsable (véanse, entre otros, Kaul, Grunberg y Stern, 1999; Kaul y otros, 2003, 2006; Jones, Pasqual y Stedman, 2009). Estas contribuciones vincularon la noción a problemas mundiales y transnacionales, recordando a todos los Estados la responsabilidad de rendición de cuentas en relación con las externalidades transfronterizas que emanan de su jurisdicción y podrían llegar a dañar a otras naciones.Esta noción más amplia de soberanía responsable cubre además problemas como las violaciones a los derechos humanos, ya que estos también podrían traspasar las fronteras, generar corrientes de inmigrantes ilegales y provocar conflictos civiles o de otro tipo, que podrían requerir la instalación de misiones internacionales de mantenimiento de la paz, o dar paso a Estados fallidos o en vías de serlo
- Paso 1: introducir una noción de soberanía nacional para la formulación de políticas que sea inteligente, responsable y respetuosa, y establecer la coherencia y viabilidad de la participación del Estado en una cooperación internacional de suma positiva, específicamente en áreas políticas caracterizadas por problemas de interdependencia, mediante informes tanto a escala mundial como nacional, y análisis costo-beneficio centrados en determinados temas.
- Paso 2: utilizar la prueba cierta para promover un acuerdo sobre esta noción de soberanía y, por lo tanto, sobre un mejor papel de los Estados a nivel internacional, i. e., la expectativa de que funcionen colectivamente como guardianes del bien común mundial, asumiendo la función de intermediarios entre las preocupaciones nacionales, regionales y mundiales (con la esperanza de que esto conduzca a un desarrollo y un crecimiento más equilibrados, justos y sostenibles).
Como se ha destacado en repetidas ocasiones, estas reformas se aplicarían principalmente a las áreas políticas marcadas por la interdependencia, es decir a aquellos casos en los que dejar que los países actúen sólo según su criterio sería la fórmula para provocar un desastre colectivo (Rodrik, 2012). En muchos otros aspectos, es probable que los Estados continúen con sus rivalidades. No obstante, si estuvieran dispuestos a cooperar cuando esa práctica se evidencia como la mejor estrategia, la rivalidad entre Estados y la competencia entre actores del mercado podría volverse menos desastrosa y quizás incluso permitiría mejorar la sostenibilidad.
2. incorporar el “manejo de la interdependencia” a la arquitectura del sistema de las naciones unidas Como observa Weiss (2012: 19), las Naciones Unidas no se establecieron para enfrentar muchos de los problemas con que el mundo debe lidiar hoy en día. De hecho, la organización ayudó a promover y casi completar el orden mundial actual basado en Estados soberanos individuales. Por tanto, muchos aspectos del funcionamiento y la estructura de las Naciones Unidas se sustentan en consideraciones centradas en los países, que se complementan con arreglos institucionales, como los organismos especializados, que siguen líneas de determinados sectores económicos (por ejemplo, agricultura, educación, salud e industria). Las comisiones regionales de las Naciones Unidas están organizadas de modo similar. De hecho,lo que lo convierte en un órgano mundial no es tanto su funcionamiento y enfoque, sino su representación casi universal (los 193 Estados miembros). Hasta el momento, la organización no ha ajustado sistemáticamente su arquitectura a la era actual de la globalización, en especial a la realidad de los problemas mundiales que traspasan las fronteras. Si bien muchas entidades de las Naciones Unidas trabajan en diversos temas globales, tienden a abordarlos desde una perspectiva regional o de país, no desde el punto de vista del propio tema global. Con regularidad se analiza lo que los distintos países, actores no estatales u organismos multilaterales están haciendo para enfrentar un determinado problema, pero rara vez se consideran otros temas,como lo que se requiere para garantizar la adecuada provisión de un bien público global y en qué medida las iniciativas estatales y no estatales satisfacen esos requisitos
Si las Naciones Unidas deben ayudar a promover y poner en práctica una noción de soberanía inteligente, sería deseable solicitar a los organismos del Sistema de las Naciones Unidas que expandieran su enfoque. El Sistema de las Naciones Unidas debe abordar de forma más explícita y sistemática las preocupaciones mundiales, incluida la gestión de temas globales, la promoción de una estructura equilibrada y coherente del dominio público mundial y el funcionamiento de dicho dominio.
En lo que respecta a la gestión de temas globales, esto implicaría analizar si las principales preocupaciones mundiales tienen una base institucional dentro del sistema. Esta base podría ser una unidad o personas responsables de garantizar que se reúnan todos los aportes requeridos vinculados a los bienes públicos globales, se provean los incentivos pertinentes, se movilicen los recursos financieros y se controlen los resultados.
El establecimiento de agentes u organismos de base para temas globales dentro del sistema multilateral puede alentar el establecimiento de contrapartes institucionales a nivel nacional y regional, lo que, a su vez, facilitaría la coordinación y cooperación entre estos distintos niveles de gobernanza. De hecho, desde el punto de vista de la garantía del compromiso político con la cooperación internacional, lo mejor sería que la formulación de políticas comenzara a nivel interno en cada país. Entonces, las ofertas y solicitudes de cooperación nacional o regional podrían avanzar en negociaciones internacionales y, una vez acordadas, volver a los niveles inferiores para su implementación. La creación de estas trayectorias de políticas globales,multilaterales y de múltiples niveles promovería el enfoque de políticas transnacionales e integradas que requiere la provisión de muchos bienes públicos globales.
El papel de las bases de las Naciones Unidas en temas globales en este proceso podría orientarse a facilitarlo; por ejemplo, la identificación de posibles déficits que sólo pueden ser resueltos por un coordinador de última instancia (es decir, las tareas que otros actores quizás no logren emprender o completar).
Mientras que la gestión de temas globales requiere un enfoque político vertical basado en la subsidiariedad, la vigilancia y el liderazgo del dominio público mundial precisa principalmente un enfoque multitemático horizontal. Este enfoque permite controlar los conflictos y la sinergia entre los bienes públicos globales, y detectar áreas temáticas en que el subabastecimiento está empeorando y asumiendo proporciones de crisis, quizás incluso esté amenazando con traspasar los límites planetarios y socavar los recursos y las opciones políticas disponibles para las futuras generaciones.
Para que el Sistema de las Naciones Unidas pueda desempeñar esta función de manera más explícita y sistemática podría solicitarse a la Secretaría de las Naciones Unidas que establezca una nueva unidad: un observatorio de tendencias, desafíos y oportunidades mundiales.
Los análisis realizados por este observatorio podrían discutirse en una conferencia anual de directores de las entidades del Sistema de las Naciones Unidas y formar parte de los debates de alto nivel de los órganos legislativos de las Naciones Unidas, así como de otros debates internacionales, incluida la cumbre anual de líderes del G20, el Foro Económico Mundial y el Foro Social Mundial. Incluso se podría establecer un Consejo de Acreditación Mundial, un organismo permanente de alto nivel integrado por personalidades destacadas e independientes. Este organismo podría dar más apoyo político a los estudios del observatorio, así como alentar a los gobiernos a tomar en cuenta los riesgos emergentes y los requisitos de sostenibilidad a más largo plazo.Este tipo de medidas podrían ayudar a restablecer el papel de las Naciones Unidas como líder en brindar una visión global del orden mundial que se ajuste a esta etapa de apertura.
En suma, traducir la noción de soberanía inteligente en una acción política práctica requeriría ajustes institucionales en todos los niveles de gobernanza. Las Naciones Unidas podrían dar un importante impulso a estas reformas, en la medida que asuman llevarla adelante por medio de los siguientes pasos adicionales:
- Paso 3: designar, en áreas de temas globales clave, un gestor de temas de alto nivel para identificar los aportes faltantes o rezagados y proponer medidas para incentivar a los actores involucrados, y brindar de manera oportuna, eficaz, eficiente y equitativa los resultados deseados de las políticas mundiales-públicas.
- Paso 4: crear, en el marco de la Secretaría de las Naciones Unidas, un nuevo observatorio de oportunidades y riesgos mundiales que se encargará de analizar el dominio público mundial para determinar cuán bien –y cuán equitativamente– sirve a los distintos grupos de Estados, así como a los distintos grupos de actores y de población, incluidas las generaciones actuales y futuras.
Juntos, los pasos de reforma 1 a 4 propuestos para las Naciones Unidas podrían afianzar las cuatro funciones de gobernanza detalladas en los apartados I y II (y resumidas en el cuadro 1).
Cuadro 1. La satisfacción de los requisitos de gobernanza de los bienes públicos globales: impedimentos actuales y medidas correctivas a más largo plazo
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