Más allá de la ayuda Redefiniendo el sistema de cooperación para el desarrollo
Durante la última década, la comunidad internacional ha dado pasos significativos en la reforma del sistema de cooperación, para tratar de mejorar sus niveles de coherencia y eficacia. No es la primera vez que los donantes se han propuesto estos objetivos. El Comité de Ayuda al Desarrollo (CAD) elaboró, en 1979, orientaciones para mejorar la puesta en práctica y eficacia de la ayuda; y adoptó, en 1986, nuevos principios orientadores para la coordinación de las intervenciones, enfatizando el papel protagónico que debían jugar los países receptores (Fürher, 1996). Sin embargo, en la década de 2000 estos propósitos adquirieron un nuevo empuje. La Declaración de París, de 2005, y las subsecuentes Agenda para la Acción de Accra, en 2008, y la Asociación de Busan para una Cooperación Eficaz para el Desarrollo, en 2011,son los principales exponentes de estos esfuerzos. Básicamente, la agenda ha estado orientada a reducir los costos de transacción de la ayuda y a equilibrar las relaciones entre los países en desarrollo y los donantes. El grado en que estos propósitos han sido alcanzados, sin embargo, es en realidad limitado (OECD, 2011).
En este período, además, los donantes incrementaron de forma significativa los recursos dedicados a la ayuda. Ese proceso comenzó a finales de los años noventa, rompiendo así con una década previa de estancamiento de la ayuda oficial al desarrollo (AOD). La tendencia al crecimiento de la ayuda fue mantenida, con algunos retrocesos menores, a lo largo de la década de 2000. Los efectos de la “gran recesión” se dejaron sentir durante los años 2011 y 2012, al reducir buena parte de los donantes sus presupuestos de ayuda y hacer que el volumen agregado de AOD decreciese un 6% acumulado en el bienio, en términos reales. Sin embargo, en 2013, la ayuda mostró un inesperado rebrote, causado ante todo por el comportamiento expansivo de unos pocos grandes donantes. No es esperable, sin embargo, que este incremento se mantenga en los próximos años, habida cuenta de los planes de gasto de los donantes, que anticipan un estancamiento de la ayuda entre 2014-2016 (OECD, 2014).
Si el aporte se incrementó en el período mencionado, los flujos privados internacionales lo hicieron a una mayor tasa, estimulados por los procesos de generalizada desregulación de las cuentas de capital. Parte de estos flujos se orientaron a los países en desarrollo, en particular hacia aquellos con mercados emergentes. Como consecuencia, la cuota de la AOD en el conjunto de la financiación internacional de los países en desarrollo decreció en forma significativa. Este hecho condujo a algunos analistas a considerar (quizá prematuramente) que la ayuda estaba llamada a ser una fuente crecientemente marginal en la futura financiación del desarrollo.
Al mismo tiempo, la agenda de desarrollo se ha visto ampliada de manera considerable. Aunque la lucha contra la pobreza extrema siga estando en el centro de esa agenda, otros aspectos relacionados con la desigualdad al interior de los países, la calidad de la gobernanza, la defensa de los derechos humanos, la promoción del crecimiento económico y la generación de empleo o la sostenibilidad ambiental se han revelado como problemas de creciente relevancia, que la agenda de desarrollo debe contemplar. Además, como consecuencia de los más altos niveles de interdependencia entre países, el ámbito de los bienes públicos globales y regionales se ha expandido notablemente. La apropiada provisión de estos bienes es crucial para promover el progreso material y reducir la inestabilidad y el riesgo a escala internacional,de modo que hay un fuerte vínculo entre las agendas de bienes públicos internacionales (BPI) y la de desarrollo.
Como parte de la agenda definida en la Declaración de París, durante esta última década los donantes han tendido a reducir el número de países en los que operan, eligiendo como socios principales a aquellos con más bajos niveles de desarrollo. Como consecuencia, los países menos adelantados (PMA) y los de renta baja (PRB), en particular de África Subsahariana, mejoraron su posición como receptores de ayuda lo largo de la década,1 mientras los países de renta media (PRM) redujeron significativamente su peso en el total de la AOD.
1 Vale la pena mencionar que el incremento de la AOD dirigida a los países más pobres estuvo altamente concentrada en un número reducido de países. Por ejemplo, cuatro de ellos (Afganistán, República Democrática del Congo, Etiopía y Sudán) recibieron más de la mitad del incremento de la AOD a los PMA.
Tal cambio en la asignación de la ayuda puede parecer ajustado al progreso económico que algunos PRM alcanzaron en el período, en un proceso que ha terminado por convertir a algunos de ellos en los polos más dinámicos de la economía mundial.2 No falta quien vea en este hecho una nueva razón para justificar la irrelevancia de la ayuda, confiando en que ese proceso de convergencia alcance a todos los rincones del planeta. Sin embargo, es un error pensar que el comportamiento de un pequeño grupo de casos exitosos puede ser generalizado al conjunto de los PRM, o que las circunstancias económicas de la última década pueden ser sostenidas en el futuro. Muchos PRM están sufriendo severos estrangulamientos relacionados con sus procesos de cambio,al tiempo que padecen otras debilidades estructurales que ponen en riesgo sus posibilidades de desarrollo futuro. Sin cuestionar la preferente orientación de la ayuda hacia los países más pobres, es necesario considerar que en algunos PRM la cooperación para el desarrollo puede ser igualmente requerida para apoyar a los países a superar alguna de sus vulnerabilidades estructurales.
Brindar apoyo a los PRM se hace incluso más apropiado si se toman en cuenta los cambios producidos en los patrones geográficos de la pobreza global. En los últimos quince años, ha habido una perceptible reducción en la pobreza extrema global y un significativo cambio en el estatus de los países donde se localiza la población pobre, que hoy pertenecen sobre todo al grupo de renta media (Sumner, 2010, 2012). Ambos cambios sugieren que erradicar la pobreza absoluta es hoy más fácil que antaño, porque es menor su volumen y mayor la capacidad de los países en que se localiza. Pero esa tarea se volvería muy difícil si algunos PRM fuesen dejados a su suerte. El apoyo internacional es especialmente necesario en el caso de los PRM que tienen vulnerabilidades severas, limitado espacio fiscal para las políticas redistributivas,dificultades en el acceso a los mercados de capital o volúmenes importantes de población bajo la línea de pobreza.
Como parte de su más destacado protagonismo en el escenario internacional, un número creciente de PRM ha comenzado a aplicar sus propias políticas de desarrollo, a través de la cooperación Sur-Sur. Estos donantes emergentes (o reemergentes) no sólo amplían con su contribución los recursos destinados a la cooperación para el desarrollo a escala global, sino también fortalecen la capacidad de negociación de los países receptores al ampliar el número de sus proveedores de cooperación. Los nuevos donantes ponen bajo presión competitiva a los miembros del CAD, aplicando nuevos estilos (menos intrusivos y más resolutos) de relación entre los países, al tiempo que otorgan mayor atención a áreas –como las de infraestructuras o las capacidades productivas– que los donantes tradicionales habían largamente ignorado en las décadas previas.
Junto con la emergencia de nuevos donantes oficiales, otros actores procedentes del sector privado o de la sociedad civil están cada vez más implicados en la política de cooperación para el desarrollo. Como parte de este proceso, han emergido nuevos instrumentos y modos de gestionar las intervenciones de desarrollo, algunos de ellos operando fuera de las estrictas fronteras de la AOD, lo que ha hecho que la arquitectura de la ayuda se torne más compleja que antaño. La emergencia de estos nuevos actores desafía las reglas previas y los mecanismos tradicionales de gobernanza del sistema de cooperación para el desarrollo.
En suma, en las dos últimas décadas, el sistema de cooperación para el desarrollo ha estado sometido a diversos cambios que han afectado la doctrina de la ayuda, el espectro de actores implicados y el rango de instrumentos puestos en juego. Pero si bien el sistema ha cambiado, la realidad internacional lo ha hecho de forma más rápida e intensa. El mundo se ha vuelto más heterogéneo, complejo y multipolar, con nuevos poderes provenientes del mundo en desarrollo llamados a tener un rol más prominente en el escenario internacional. Un mundo que acaso se encamine a tener menos pobreza absoluta, pero en el que la pobreza relativa se resiste a decrecer, y en el que las desigualdades inter e intranacionales se perciben como más desafiantes;un mundo en el que los resultados de desarrollo van a estar más conectados con la adecuada provisión de bienes públicos globales y regionales, en particular de aquellos relacionados con la sostenibilidad ambiental; y un mundo en el que la responsabilidad y la voz deberán estar mejor distribuidas a escala global. Estos cambios afectarán al sistema de cooperación para el desarrollo en modos difíciles de anticipar.
En las páginas que siguen se persigue contribuir a la discusión acerca de las implicaciones que tienen esos cambios para el futuro del sistema de cooperación para el desarrollo. El capítulo se estructura en seis apartados: el primero analiza la evolución de la ayuda a lo largo de la última década; el segundo estudia los principales cambios que se dieron en el orden internacional y sus implicaciones para el sistema de cooperación internacional; el tercero se enfoca en algunos problemas importantes que la política de cooperación internacional necesita enfrentar en este nuevo entorno; el cuarto presenta diversos algunos ámbitos en los que la cooperación del Sur puede ser crucial; el quinto se orienta a discutir sobre los problemas de la gobernanza del sistema de cooperación; y el sexto y último reúne algunas conclusiones.
i. evolución de la ayuda
1. resistencia al crecimiento La ayuda al desarrollo se ha caracterizado históricamente por ser un flujo financiero dotado de un muy limitado dinamismo. Entre 1960 y 2013, el volumen de ayuda (a precios constantes) apenas se multiplicó por 3,5, mientras el comercio lo hacía por 6 mil millones. Y ello pese a que, en el mismo período, el número de miembros de CAD se incrementó de 8 a 28 (más la Unión Europea) y el PNB agregado del grupo se multiplicó por más de 4,5.3
El modesto crecimiento de la ayuda corre paralelo a la descendente tendencia que muestra la ratio de AOD como porcentaje del PNB de los donantes del CAD. En las últimas dos décadas, el coeficiente ha permanecido por debajo del 0,33% (figura 1). A pesar de sus repetidos y publicitados compromisos, sólo cinco donantes cumplen con la ratio del 0,7% de su PNB dedicado a la AOD, mientras la tasa promedio del grupo apenas alcanza la mitad de ese coeficiente (estaba en apenas el 0,3% en 2013).4
3 Seguiremos aquí el concepto de AOD que ha sido definido por el CAD (OCDE). Aunque el concepto es objeto de cuestionamiento, debido a la presencia de algunas partidas cuestionables (como la condonación de deuda o los gastos administrativos en origen del donante), los datos aquí manejados respetan las fuentes oficiales.
4 En 2013, Holanda fue reemplazada por el Reino Unido como miembro de este selecto club. Los otros miembros son Noruega, Suecia, Luxemburgo y Dinamarca.
Pese a su limitado dinamismo, la AOD vio durante la década pasada un sostenido proceso de crecimiento, pasando de movilizar 84 mil millones de dólares, en 2000, a 137 mil millones, en 2013, a precios constantes. En otras palabras, la ayuda se incrementó en un 63% en el período. La razón de AOD sobre el PNB de los donantes siguió similar trayectoria, al transitar desde el 0,22%, en 2000, al 0,30, en 2013 (en 2010 habían alcanzado el 0,32%). Esa tendencia alcista de la ayuda fue estimulada por el “espíritu de misión” que promovió la Declaración del Milenio –y los subsecuentes Objetivos de Desarrollo del Milenio– y por el llamado Consenso de Monterrey.
A la par de este avance, hubo un significativo cambio en la asignación geográfica de la ayuda. Dos tendencias aparecen en este período: i) los donantes tratan de concentrar su acción sobre un número más reducido de países socios; y ii) dirigen de forma más selectiva sus recursos hacia los grupos de países más pobres. De manera más precisa, los países menos adelantados (PMA) y los de baja renta (PRB) vieron un incremento en sus cuotas sobre el total de la AOD desde el 37,9%, en el bienio 2000-2001, al 52,8% en 2010-2011 (cuadro 1).5 Inversamente, en el mismo período la cuota correspondiente a los PRM descendió del 62,1 al 47,2% del total de la ayuda localizada. Podría, de hecho, decirse que los PRM apenas disfrutaron del proceso de incremento de la ayuda que se experimenta en el período previo a la crisis.
2. fondos públicos y privados En contraste con el limitado dinamismo de la ayuda, los flujos financieros privados dirigidos a los países en desarrollo tuvieron una notable expansión en el período (Figura 2). De hecho, la AOD creció a un ritmo más lento que las remesas de migrantes, la inversión extranjera directa y otros flujos privados de capital. Como consecuencia, se produjo un notable cambio en la estructura de la financiación internacional de los países en desarrollo, con los flujos privados ganando peso relativo a expensas de los de procedencia oficial. En este contexto, no es sorprendente que algunos sectores hayan cuestionado la importancia de la ayuda en la futura agenda de financiación del desarrollo.Parecería que la ayuda estuviera condenada a volverse cada vez más irrelevante en un mundo de flujos financieros crecientemente desregulados.
Tal conclusión podría, sin embargo, estar aquejada de los problemas que acompañan a una “falacia de composición”: es decir, las cifras agregadas no reflejan la situación de los diversos colectivos que conforman ese agregado. La contribución de la ayuda al total de la financiación internacional es en verdad irrelevante en el caso de los países de renta media-alta (PRMA), es más significativa en el caso de los países de renta media-baja (PRMB), pero es por lejos la más importante de las fuentes internacionales de financiación en el caso de los PRB y de los PMA (Figura 3).
3. la crisis actual y la financiación innovadora
La gran recesión afectó la ayuda con cierto retraso: durante 2008-2010, las tasas de crecimiento mantuvieron un signo positivo, pero en 2011 y 2012 la ayuda cayó en términos reales un 2,7 y un 3,6%, respectivamente. En 2013, la AOD dio un inesperado giro y creció un 6% en términos reales, poniendo las cifras agregadas en una magnitud cercana a la de 2010 (cerca de 135 mil millones de dólares). Este cambio fue promovido por el incremento de la ayuda de un pequeño grupo de grandes donantes (en especial, Japón y el Reino Unido) y fue compatible con tasas negativas en 11 de los 28 miembros bilaterales del CAD. De hecho, se espera que la AOD vuelva a estancarse en los primeros años venideros, de acuerdo con lo que sugieren las previsiones de gasto de los donantes (OECD, 2014).Con presupuestos severamente recortados en los países de la OCDE como consecuencia de la crisis, es difícil que los donantes logren recuperar la tendencia previa de crecimiento de la ayuda. Esta es la razón por la que diversos analistas han propuesto la necesidad de buscar nuevos mecanismos de financiación que estén menos sujetos a la discrecionalidad de los gobiernos donantes.
De un tiempo a esta parte, un sólido argumento que apoya esa misma idea es la necesidad de buscar nuevos recursos con los que financiar los bienes públicos internacionales, que han estado provistos de manera insuficiente en el pasado. Algunos de estos bienes públicos están muy relacionados con la agenda de desarrollo, pero no pueden ser financiados a través de la ayuda. Por ejemplo, de acuerdo con la OCDE serían necesarios 320 mil millones de dólares al año –más allá de los 130 mil millones de ayuda al desarrollo– para sufragar los costos que comportan las intervenciones de mitigación y adaptación frente al cambio climático; y es este sólo uno de los bienes públicos internacionales que deben ser objeto de consideración.6
6 Para una estimación reciente del costo de algunos de los objetivos posibles de la agenda de desarrollo post-2015, véase Greenhill y Ali (2013).
Son muy diversas las propuestas que ha habido en este campo. Muchas de ellas caen bajo la categoría de “mecanismos innovadores de financiación”, aun a pesar de que algunas tienen una larga historia (cuadro 2). Estas propuestas podrían ser divididas en seis grandes agregados:
1. propuestas dirigidas a acopiar recursos (públicos y privados) para orientarlos hacia una prioridad definida (fondos globales, por ejemplo);
2. propuestas para permitir un uso anticipado de los recursos a través de la securitización de los futuros fondos de ayuda (por ejemplo, la Facilidad Financiera Internacional para la Inmunización [IFFim]);
3. iniciativas dirigidas a promover el aporte voluntario de los actores privados a través de actividades de impacto social o ambiental (la responsabilidad social corporativa, por ejemplo);
4. propuestas dirigidas a promover un mejor uso de los recursos privados que tienen un potencial efecto de desarrollo (acciones sobre las remesas, por ejemplo);
5. nuevos mecanismos de ayuda para fortalecer la capacidad de apalancamiento de recursos (garantías y otros instrumentos financieros, por ejemplo); y
6.nuevas figuras impositivas sobre actividades que generan externalidades negativas (como el impuesto sobre transacciones financieras, por ejemplo).7
Algunas de estas alternativas son ya efectivas (es el caso, por ejemplo, de la IFFim, los fondos globales o el impuesto sobre tarifas aéreas); otras son usadas a escala nacional, pero no aparecen ligadas a acuerdos o a tareas internacionales (impuestos sobre las emisiones de carbono, por ejemplo); y, por último, otras son objeto de debate (la aplicación internacional del impuesto sobre transacciones financieras internacionales, por ejemplo). En una valoración de conjunto de estos mecanismos, habría que convenir en que son pocas las iniciativas que movilizan importantes volúmenes de recursos, es discutible la adicionalidad de sus fondos respecto de la AOD y es dudoso el impacto distributivo y en términos de asignación de algunas de ellas (DESA, 2012). En este marco, son los impuestos globales los que reúnen mejores condiciones para aportar una financiación adicional de cierta magnitud, si bien es en la aplicación de esas figuras donde mayores resistencias políticas existen.
Durante las dos últimas décadas, el sistema de ayuda ha cambiado de forma notable, pero el entorno internacional lo ha hecho de una manera más rápida e intensa. Cuatro tendencias merecen subrayarse aquí.
1. creciente heterogeneidad del mundo en desarrollo
La teoría del desarrollo nació en los años cincuenta, basada en la convicción de que los países en desarrollo constituían una realidad social específica, relativamente homogénea y diferente a la propia de los países industrializados (es el principio de “diferencia” mencionado por Corbridge, 2007). La ayuda internacional fue construida sobre este mismo supuesto, que implicaba la existencia de una profunda brecha “Norte-Sur”. Hoy la realidad es muy diferente: la heterogeneidad entre los países en desarrollo se ha incrementado, localizándose las economías a lo largo de una escala más dilatada y gradual de niveles de desarrollo. Como Hirschman (1981: 20) planteó hace más de tres décadas, “la idea de un cuerpo unificado de análisis y recomendaciones políticas para todos los países en desarrollo se ha convertido, hasta cierto punto, en víctima del éxito mismo del desarrollo y de su disparidad”.
La figura 4 ilustra la tendencia antes mencionada. El nivel de heterogeneidad entre países se mide, en esta ocasión, por medio del coeficiente de variación del PIB per cápita de los países, expresado en paridad del poder adquisitivo (PPA), para el período 1950-2008. Los datos revelan que la heterogeneidad en la economía mundial y, particularmente, entre los países en desarrollo creció de forma perceptible a partir de los años ochenta.
La figura 5 ofrece otro modo de ilustrar este mismo proceso, en este caso a través de cuatro funciones de densidad estandarizadas de los PIB per cápita de los países (en PPA), con datos de 1960, 1970, 1990 y 2008. El nivel de dispersión en la cola inferior de la distribución (a la izquierda de la figura, que se corresponde con el grueso de los países en desarrollo) se incrementa a lo largo del tiempo. De hecho, en la actualidad, la mayor parte de los países y de la población del mundo en desarrollo está localizada en la muy dispersa categoría de renta media. La creciente heterogeneidad del mundo en desarrollo obliga al sistema de cooperación a decidir si quiere limitar su acción a un grupo de países homogéneos (los más pobres) o si quiere mantener un foco amplio y lidiar con la diversidad de situaciones que hoy conforman el mundo en desarrollo.
2. nuevos patrones de la pobreza global
Las estimaciones sobre la evolución de la pobreza global en las dos últimas décadas ponen en evidencia dos importantes conclusiones. En primer lugar, ha habido una significativa reducción en el número de personas que vive con menos de 1,25 dólares al día (y lo mismo puede decirse de las personas que viven por debajo de 2 dólares al día). La intensidad de la reducción es, sin embargo, objeto de debate: las estimaciones más moderadas sitúan la tasa de pobreza, en 2010, en torno al 21% de la población mundial (1 300 millones de personas) (Ravallion, 2012; Chen y Ravallion, 2012), mientras las más optimistas reducen esa tasa al 15,8% (878 millones de personas) (Chandy y Gertz, 2011; Kharas y Rogerson, 2012) (cuadro 3). De acuerdo con estas estimaciones, se espera que en 2015 la tasa de pobreza esté entre el 16,3 y el 9,9% del total de la población mundial, respectivamente. Si se considera que en 1990 (año de base para la definición de los Objetivos de Desarrollo del Milenio) la pobreza extrema afectaba al 43% de la población mundial, se tendrá una idea del significativo progreso realizado hasta el momento. Bien es cierto que una parte importante de la población extraída de la pobreza se encuentra en niveles de inseguridad notable, entre los 2 y los 10 dólares diarios de gasto, lo que les podría hacer caer de nuevo en la pobreza en caso de cambio adverso en sus circunstancias.
Mientras la pobreza absoluta se ha reducido, el número de la población que padece pobreza relativa apenas ha cambiado en los veinte años mencionados. Al objeto de permitir comparaciones internacionales, Chen y Ravallion (2012) elaboraron una medida de la “pobreza relativa débil” en la que las líneas de pobreza se elevan con la renta per cápita media de los países, por encima de un valor crítico, que cabe interpretar como el costo social mínimo de la inclusión.8 En sus estimaciones, la pobreza relativa débil afectaba a 2400 millones de personas en 1990, pero la cantidad se incrementa a cerca de 2700 millones en 2008. En términos relativos, la razón va del 65% en 1990 al 47% en 2008. Cabría decir, por tanto, que vivimos en un mundo con menos pobreza absoluta, pero con un número de pobres relativos que se resiste a decrecer.
El segundo hecho que se quiere documentar se refiere a la localización de la pobreza: todas las estimaciones confirman que el grueso de la población pobre no se localiza en los PRB, sino en los PRM. De forma más detallada, cerca de mil millones de personas pertenecientes a la población pobre está viviendo en PRM, mientras que el tercio restante (cercano a los 300 millones de personas) vive en los PRB (Sumner, 2010, 2012). Este patrón es nuevo, ya que en 1990, el 94,5% de la población pobre vivía en los PRB y sólo el 5,5% estaba localizado en los PRM (cuadro 4). Aunque este cambio en la geografía de la pobreza es el resultado de la graduación al estatus de renta media de un pequeño número de países de bajo ingreso muy populosos (en especial China, Indonesia, India, Nigeria y Pakistán), define una nueva realidad que las proyecciones sugieren se verá sostenida en el más inmediato futuro. Edward y Sumner (2014), tomando en cuenta un rango diverso de supuestos en relación con el crecimiento y la desigualdad, estiman que incluso en 2030 los PRM podrían continuar acumulando entre un tercio y la mitad de la pobreza global medida por 1,25 o 2 dólares; e incluso la razón podría llegar a ser mayor (a cerca de los dos tercios) si las tendencias de la desigualdad continúan en su actual trayectoria.
8 Tradicionalmente, la pobreza relativa se mide como una proporción de la renta per cápita mediana (o media) del país. En este caso, si todas las rentas crecen en igual proporción, la pobreza relativa permanece inalterada, aunque el volumen de pobreza absoluta caiga. De hecho, la pobreza relativa es una medida que aproxima la desigualdad. En el caso de la propuesta de Ravallion y Chen (2011) y Chen y Ravallion (2012), que está inspirada por el trabajo de Atkinson y Bourguignon (2001), un crecimiento neutral desde el punto de vista de la distribución reduciría la incidencia de la pobreza relativa débil.
En suma, vivimos en un mundo con menos pobreza absoluta y más pobreza relativa, en el cual, de acuerdo con los datos, la pobreza global no es un problema exclusivo de los países de bajos ingresos. En la actualidad, el grueso de la población pobre vive (y es probable que continúe viviendo durante la próxima década) en PRM. Ambos hechos nos llevan a pensar que hoy en día la erradicación de la pobreza absoluta es más factible que antes. Ahora bien, alcanzar ese objetivo requerirá una activa política redistributiva no sólo entre los países, sino también en el interior de las sociedades afectadas.
3. un mundo multipolar La ayuda al desarrollo nació en el seno de un mundo bipolar caracterizado por la presencia de dos bloques en conflicto: una lucha que permeaba todos los ámbitos de las relaciones internacionales. Hoy, esa realidad internacional ha desaparecido. En su lugar está emergiendo un mundo más complejo y multipolar. Nuevas potencias procedentes del mundo en desarrollo se añaden a las potencias tradicionales, haciendo emerger un orden internacional en el que existe una más competida y difusa distribución de los poderes económicos y en el que además operan, con presencia creciente, actores distintos a los Estados (sociedad civil global y empresas multinacionales).
Los datos confirman el creciente peso de esas economías emergentes. Así, por ejemplo, tras un ajuste en el PIB de China, Subramanian (2011) estima que, ya en 2010, los países emergentes y en desarrollo contribuían con más del 52% al PIB global (en PPA), aportando China, India, Indonesia, Brasil y la Federación Rusa el 32% del total (estas proporciones serían del 34% y 18%, respectivamente, en dólares corrientes). De modo adicional, la cuota en los flujos comerciales de los países emergentes y en desarrollo se había elevado desde un 26% en 1995 a un 42% en 2010 (World Bank, 2011). Gran parte de este incremento se había producido, además, a través de una expansión sin precedentes de los intercambios entre los propios países en desarrollo. Unos países que, además, mantienen el 75% de todas las reservas oficiales en divisas y que a través de sus fondos soberanos y otros fondos de capital se han hecho importantes actores de la inversión internacional.
Esta tendencia en la evolución de la economía mundial probablemente se mantenga al menos durante las dos siguientes décadas. De hecho, Subramanian (2011) estima que la cuota en el PIB global (PPA) correspondiente a las economías emergentes y en desarrollo se elevará al 67% en 2030, siendo el peso de China e India del 23 y el 10%, respectivamente (estas proporciones serían del 53, 16 y 6% en dólares corrientes).
El Banco Mundial (2011) aporta una perspectiva complementaria de este proceso al estudiar los desplazamientos producidos en los centros de dinamismo de la economía mundial. En concreto, elabora para ello los “índices de polaridad”, que miden la contribución de un país tanto al crecimiento económico global (índice simple) como, de forma adicional, al crecimiento de otras importantes transacciones –comercio, finanzas y tecnología (índice multidimensional)–. Los resultados son claros: los índices correspondientes a los polos tradicionales (Estados Unidos, Japón y la Eurozona) están estancados o siguen una tendencia decreciente, mientras aquellos correspondientes a ciertos países con mercados emergentes (China, India, Brasil, Corea, Turquía o la Federación Rusa) siguen una tendencia ascendente.
Hay otra consecuencia importante de este proceso. Algunas economías en desarrollo se han convertido en importantes polos de gravitación económica en sus respectivas áreas regionales, de forma que su crecimiento condiciona el dinamismo económico del entorno en que se encuentran. Los datos revelan que en todas las regiones del mundo en desarrollo (con la excepción quizá de África Oriental) hay una o dos economías cuyo peso en el crecimiento regional es cercano o superior al 40% (cuadro 5).
A medida que el mundo se hace más heterogéneo, con un nuevo grupo de países en desarrollo que asume un rol más prominente en el ámbito internacional, debe modificarse también el compromiso y esfuerzo que cabe reclamar a los países en la resolución de los problemas compartidos. La dualidad simple que distinguía entre países “desarrollados” y países “en desarrollo” debe ser reemplazada por una más compleja y gradual distribución de responsabilidades a nivel internacional, de acuerdo con los recursos y capacidades de cada cual. Esto implica una participación más activa de los países en desarrollo en la gobernanza global, incluida la del sistema de cooperación al desarrollo.
4. bienes públicos internacionales El proceso de globalización en curso ha tendido a acentuar las interdependencias entre países por encima de las fronteras y, como consecuencia, ha dilatado el espacio propio de los bienes públicos internacionales. Estos bienes se caracterizan por sus potentes externalidades, lo que significa que, una vez provistos, sus beneficios están disponibles para todos sin restricciones (lo mismo cabría decir de los males públicos globales). Las características de los bienes públicos hacen que el mercado sea incapaz de asegurar su provisión eficiente, por lo que se requiere una cierta forma de acción colectiva. En la esfera internacional, esa respuesta debe ser llevada a cabo mediante la coordinación y fórmulas diversas de cooperación voluntaria entre los Estados y otros actores relevantes.El sistema multilateral es el marco más apropiado para promover y articular esta acción cooperativa, aunque para ello se requiera una profunda reforma de sus instituciones.
Existe una fuerte relación entre las agendas de los bienes públicos internacionales (BPI) y de desarrollo (Kaul y otros, 1999, 2003; Sandler, 2004). Una nueva vacuna contra la malaria, la lucha contra el cambio climático o la mejora de la estabilidad financiera (todos ellos BPI) pueden tener efectos de desarrollo mayores que muchas intervenciones de ayuda. No cabe considerar estas dos agendas, sin embargo, como idénticas, sino como complementarias, por dos razones. En primer lugar, porque ambas descansan sobre fundamentos teóricos diferentes: la ayuda remite al ámbito central de la redistribución, mientras que los BPI se refieren básicamente a problemas de asignación (fallos de mercado). En segundo lugar, y de forma más importante, hay una diferencia en los beneficiarios de cada una de las políticas. En el caso de la ayuda,los países en desarrollo (en especial, los más pobres) deberían ser los principales beneficiarios, mientras que en el caso de los BPI, todos los países pueden resultar beneficiados de su adecuada provisión (aunque no necesariamente todos en igual medida). Más allá de estas diferencias, las relaciones son estrechas, de modo que a veces es difícil establecer dónde termina la agenda de desarrollo y dónde comienza la de los BPI. Lo que sugiere la necesidad de adoptar una perspectiva comprehensiva, que considere la interacción entre ambas agendas, aunque se busquen respuestas institucionales y financieras específicas propias de cada caso. todos los países pueden resultar beneficiados de su adecuada provisión (aunque no necesariamente todos en igual medida). Más allá de estas diferencias, las relaciones son estrechas, de modo que a veces es difícil establecer dónde termina la agenda de desarrollo y dónde comienza la de los BPI. Lo que sugiere la necesidad de adoptar una perspectiva comprehensiva, que considere la interacción entre ambas agendas, aunque se busquen respuestas institucionales y financieras específicas propias de cada caso. todos los países pueden resultar beneficiados de su adecuada provisión (aunque no necesariamente todos en igual medida). Más allá de estas diferencias, las relaciones son estrechas, de modo que a veces es difícil establecer dónde termina la agenda de desarrollo y dónde comienza la de los BPI. Lo que sugiere la necesidad de adoptar una perspectiva comprehensiva, que considere la interacción entre ambas agendas, aunque se busquen respuestas institucionales y financieras específicas propias de cada caso. aunque se busquen respuestas institucionales y financieras específicas propias de cada caso. aunque se busquen respuestas institucionales y financieras específicas propias de cada caso.
De entre todos los BPI, los que se presentan como más desafiantes son los que aluden al combate contra el cambio climático y, en general, a aquellos relacionados con la promoción de la sostenibilidad ambiental. Dar respuesta a esos desafíos comporta una revisión profunda no sólo de los modelos de producción y consumo hasta ahora vigentes, sino también de los propios fundamentos de la ayuda al desarrollo. Esta descansó muy centralmente en la idea de la “convergencia”: a través de las políticas y los medios de apoyo adecuados (entre ellos, la ayuda) se podía conseguir que los países en desarrollo se acercasen en sus parámetros básicos a los vigentes en el mundo desarrollado. La senda de degradación ambiental sugiere, sin embargo, que esa imagen de convergencia es manifiestamente inapropiada: hoy se trata de que ambos,países desarrollados y en desarrollo, transiten hacia un modelo distinto (y en parte desconocido) de progreso que sea ambientalmente sostenible.
iii. de la ayuda a una política global de desarrollo: algunos aspectos
1. redistribución e incentivos
La necesidad de responder a los cambios en el panorama internacional anteriormente mencionados constituye un importante desafío para el sistema internacional de cooperación para el desarrollo que, si se admite una cierta simplificación, se enfrenta a dos opciones extremas. Una de ellas comportaría asumir una perspectiva integral, que contemple el progreso del conjunto de los países en desarrollo, trabaje a través de agendas diferenciadas de acuerdo con las heterogéneas condiciones de los países, se base en el principio de responsabilidades comunes pero diferenciadas, incluida la contribución de los socios del Sur, persiga la integración de nuevos actores e instrumentos, más allá de la AOD, y procure interconectar las agendas de desarrollo y la de BPI. La opción alternativa sería preservar la ayuda como una política focalizada,especializada en el combate contra la pobreza extrema, orientada con absoluta prioridad hacia los países más pobres y con Estados frágiles, limitada al perímetro de la AOD (quizá con algunas modificaciones para acoger en su seno la participación de actores privados) y cimentada en la acción de los donantes tradicionales y aquellos otros que compartan las reglas del CAD.
Con frecuencia se esgrimen razones atendibles para asumir esta segunda opción. Dado que los recursos de la ayuda son escasos, se sugiere que deben enfocarse de forma exclusiva hacia los países más necesitados (el “bottom billion”, que popularizó Collier, 2007). Sería esta una forma de evitar la excesiva dispersión de objetivos o el desperdicio de recursos al asignarlos a países con suficientes capacidades para afrontar sus propios problemas.
Sin embargo, semejantes argumentos presentan diversos aspectos cuestionables. En primer lugar, porque promueven una visión excesivamente estrecha de la agenda de desarrollo. Esta, además de la lucha contra la pobreza, debe considerar otros objetivos si lo que se pretende es conseguir una más justa distribución de las oportunidades globales de desarrollo. En segundo lugar, el enfoque antes descrito sobreestima las capacidades de los PRM para superar por sí mismos los problemas de desarrollo que los aquejan, olvidando que algunos de estos países sufren severas vulnerabilidades que ponen en riesgo sus logros de desarrollo y demandan cierto apoyo internacional. En tercer lugar, este enfoque no toma en cuenta que la ayuda internacional, además de promover una acción redistributiva a escala internacional,debe perseguir generar un marco de incentivos capaz de maximizar los esfuerzos de desarrollo de todos los países implicados.
La consideración de estos tres aspectos debiera inducir a una concepción más integral de la cooperación para el desarrollo como una política compleja y diferenciada, de acuerdo con los múltiples objetivos que tiene que promover y con la variedad de países hacia los que debería ser orientada. El mundo en desarrollo es más heterogéneo que antes y la cooperación para el desarrollo debería estar preparada para gestionar esa diversidad.
Cabría fundamentar algo más el último de los argumentos ofrecidos. Desde una perspectiva general, los efectos de la cooperación para el desarrollo operan en dos esferas relacionadas: la redistribución global y los incentivos para el desarrollo. Ambos objetivos son compatibles pero claramente diferenciados. En términos comparativos, la primera de las funciones es más relevante en el caso de los países más pobres, donde los recursos transferidos cubren una cuota importante de los gastos sociales del receptor. La segunda función es, sin embargo, más importante en el caso de los países con más elevado nivel de desarrollo, donde la cooperación para el desarrollo es una fuente relativamente menor de financiación. En todo caso,en ambos debería enfatizarse el papel que la cooperación para el desarrollo puede desempeñar apalacando nuevos recursos o capacidades, estimulando cambios o modificando el marco de incentivos en el que operan los agentes en el país receptor.
Semejante planteamiento es acorde con la idea de que la ayuda es, sin duda, una opción subóptima (y muy limitada en su efectividad) para la redistribución internacional. La ayuda descansa en un sistema descentralizado, que está basado en transferencias voluntarias entre países y que deja un amplio espacio para los comportamientos oportunistas. Este sistema es más efectivo para combatir la pobreza que otro también descentralizado que estuviese basado sólo en la redistribución nacional (sin transferencias internacionales), pero desde luego es menos efectivo que un sistema centralizado, que se nutriese de un impuesto a la renta global y definiese reglas para maximizar una función social del bienestar que fuese neutral respecto de las fronteras.La evidencia empírica confirma esta idea al atribuir a la ayuda un efecto minúsculo en materia de redistribución mundial de la renta (Kopczuk y otros, 2005). En este contexto de bajos efectos estáticos de carácter redistributivo, es importante que la ayuda pueda maximizar los de carácter dinámico (que están relacionados con los incentivos al progreso que la ayuda promueve). Esto sugiere que la principal contribución de la ayuda no está relacionada tanto con lo que la ayuda financia de manera directa, sino con la clase de incentivos al cambio social y económico que es capaz de promover (Kharas y otros, 2011; Alonso, 2014). Una función que puede desempeñar también en países de renta media, aun cuando los recursos sean proporcionalmente limitados.En este contexto de bajos efectos estáticos de carácter redistributivo, es importante que la ayuda pueda maximizar los de carácter dinámico (que están relacionados con los incentivos al progreso que la ayuda promueve). Esto sugiere que la principal contribución de la ayuda no está relacionada tanto con lo que la ayuda financia de manera directa, sino con la clase de incentivos al cambio social y económico que es capaz de promover (Kharas y otros, 2011; Alonso, 2014). Una función que puede desempeñar también en países de renta media, aun cuando los recursos sean proporcionalmente limitados.En este contexto de bajos efectos estáticos de carácter redistributivo, es importante que la ayuda pueda maximizar los de carácter dinámico (que están relacionados con los incentivos al progreso que la ayuda promueve). Esto sugiere que la principal contribución de la ayuda no está relacionada tanto con lo que la ayuda financia de manera directa, sino con la clase de incentivos al cambio social y económico que es capaz de promover (Kharas y otros, 2011; Alonso, 2014). Una función que puede desempeñar también en países de renta media, aun cuando los recursos sean proporcionalmente limitados.Esto sugiere que la principal contribución de la ayuda no está relacionada tanto con lo que la ayuda financia de manera directa, sino con la clase de incentivos al cambio social y económico que es capaz de promover (Kharas y otros, 2011; Alonso, 2014). Una función que puede desempeñar también en países de renta media, aun cuando los recursos sean proporcionalmente limitados.Esto sugiere que la principal contribución de la ayuda no está relacionada tanto con lo que la ayuda financia de manera directa, sino con la clase de incentivos al cambio social y económico que es capaz de promover (Kharas y otros, 2011; Alonso, 2014). Una función que puede desempeñar también en países de renta media, aun cuando los recursos sean proporcionalmente limitados.
El anterior planteamiento es poco compatible con la definición de una regla de elegibilidad de los países para recibir ayuda que esté basada en una frontera estricta definida por el PIB per cápita (o variables equivalentes). Nada ocurre de forma automática cuando un país cruza una línea de renta per cápita que es hasta cierto punto arbitraria (Alonso y otros, 2014). Un mejor sistema sería aquel que reemplazase la graduación con la gradualidad, permitiendo que la ayuda respalde los esfuerzos de los países en desarrollo y module la intensidad del apoyo (y sus contenidos) de acuerdo con las capacidades y requerimientos de los receptores. Esto no cuestiona la prelación que los países más pobres deben tener en la asignación de los recursos,pero no exime al sistema de cooperación para el desarrollo de atender también a los de renta media con mayores vulnerabilidades.
2. ¿población pobre o países pobres?
Los altos niveles de pobreza que radican en los PRM han motivado que algunos analistas se cuestionen si la atención de la comunidad internacional no debería orientarse hacia la gente pobre, dondequiera que viva, antes que a los países pobres (Kanbur y Sumner, 2012). Si la cantidad de población pobre fuese la principal preocupación de los donantes, los PRM deberían convertirse en los principales receptores de la ayuda internacional. Pese a su atractivo aparente, tal enfoque es sin embargo inadecuado, porque la distribución de la ayuda internacional necesariamente debe considerar la capacidad que los países tienen para afrontar sus propios problemas. La ayuda debe perseguir complementar y estimular las capacidades de desarrollo de los países receptores, no sustituirlas.
Si esta última afirmación es aceptada, lo relevante en la asignación de la ayuda no es tanto el número de pobres que tenga un país, cuanto el esfuerzo (relativo a sus capacidades) que ese país tendría que hacer para erradicar la pobreza. En procura de obtener una medida nocional de esta variable, se podría estimar la transferencia de renta que el sistema fiscal tendría que hacer para que todos los pobres pasasen a situarse por encima de la línea de pobreza. Cabe medir esta transferencia como proporción de la renta del quinto quintil (el más rico), que es sobre el que descansa todo el sistema fiscal, siendo la correspondiente razón una aproximación al esfuerzo fiscal requerido para eliminar la pobreza (la razón está, a su vez, condicionada por el nivel de desigualdad, el porcentaje de población pobre y la brecha de pobreza).
Pues bien, la estimación confirma que los PRB son, de forma destacada, los que necesitan hacer un mayor esfuerzo para eliminar la pobreza (Figura 6). Por tanto, en la medida en que la ayuda persiga erradicar la pobreza, sus recursos deberían ser orientados ante todo hacia los PRB (incluyendo los PMA). Sin embargo, hay un grupo de PRM (en especial los PRMB) que también requerirían un alto esfuerzo redistributivo.9 Dejar estos países librados a sus propias capacidades es prolongar el problema: en tales casos, la cooperación internacional puede marcar la diferencia.
9 Con un enfoque algo diferente, Ravallion (2009) llega a similares resultados.
En suma, a pesar de los nuevos patrones de distribución geográfica de la pobreza, la ayuda internacional, como política redistributiva, debe mantener su orientación preferente hacia los PRB. Entre los PRM hay países que poseen suficiente espacio fiscal para erradicar la pobreza por ellos mismos, si adoptan sólidas políticas de crecimiento y redistribución. En estos casos, la ayuda no debería ser un sustituto de esas políticas. Sin embargo, es igualmente cierto que algunos PRM carecen de espacio fiscal para semejante esfuerzo redistributivo. En estos casos, la cooperación para el desarrollo es necesaria para complementar los recursos nacionales contra la pobreza.
3. ¿política especializada o de amplio alcance? Para maximizar los incentivos de desarrollo, la cooperación internacional tiene que apoyar a los países en desarrollo tanto para que superen sus vulnerabilidades estructurales como para asegurar sus logros económicos y sociales frente a posibles regresiones. Los problemas estructurales que afectan a los países más pobres son bien conocidos, pero ¿cuáles son los que afectan a los países de renta media?.
Es necesario señalar, en primer lugar, que los PRM constituyen un amplio y heterogéneo grupo en el que se integran países muy diferentes en tamaño, potencial de desarrollo, vulnerabilidades y logros sociales. Como consecuencia, no cabe suponer que para ellos exista una única terapia universal. Dicho esto, es posible hacer algunas observaciones útiles acerca del tipo de desafíos que, en general, afrontan los PRM, precisamente por estar en una senda de transición y ocupar una escala intermedia en la escala de desarrollo.
A este respecto, caracterizan a los PRM no tanto carencias absolutas, cuanto asimetrías y bloqueos producidos en su propio proceso de desarrollo. Estos bloqueos tienen, en ocasiones, un efecto similar al de las “trampas de pobreza”, en la medida en que conducen a los países a caer en equilibrios de bajo nivel que terminan por bloquear o retrasar su crecimiento. Por esta razón a estas situaciones se las ha denominado “trampas de renta media” (Aiyar y otros, 2013; Agenor y Canuto, 2012; Fallon y otros, 2001; Alonso, 2007). El curso de la historia ilustra el efecto de esas trampas: hay numerosos PRM que han experimentado –en algunos casos de forma repetida– episodios de crecimiento acelerado, pero sólo unos pocos fueron capaces de sostener sendas de convergencia hacia el PIB per cápita de los líderes (Hausmann y otros, 2004).
Una forma simple de ilustrar este aspecto es clasificar a los países de acuerdo con su PIB per cápita (en PPA) relativo al de los Estados Unidos, en 1960 y 2008. Se podrían identificar diversas celdas que acogen a países que han tenido diferentes sendas de crecimiento (figura 7). Por ejemplo, la celda 3 incluye a países que eran relativamente ricos en el pasado y lo siguen siendo en el presente (por ejemplo, el Reino Unido, Francia o Alemania); la celda 1 incluye aquellos países que eran de bajo ingreso en el pasado y lo siguen siendo en el presente (algunos de África Subsahariana que parecen víctimas de una trampa de pobreza); la celda 5 incluye a un pequeño grupo de países que eran de renta media en el pasado y son ahora de alto ingreso (entre ellos España, Corea, Taiwán o Irlanda);la celda 4 contiene unos pocos países que lograron desplazarse desde ingreso bajo a ingreso medio (entre ellos Botsuana o Mauricio); y por último, la celda 2 integra a aquellos países que eran de renta media en el pasado y lo siguen siendo en el presente. Se trata de un grupo muy numeroso, compuesto por países que no han sido capaces de protagonizar un proceso sostenido de convergencia con los líderes: a estos los puede afectar una trampa de renta media.
Indagando en los factores que motivan esos bloqueos en los PRM se observa que, más allá de las particularidades de cada caso, remiten a tres grandes ámbitos del proceso de desarrollo: i) cohesión social, calidad institucional y buen gobierno; ii) estabilidad financiera y macroeconómica; y iii) cambio productivo, energético y tecnológico. Los problemas específicos dentro de estas áreas varían de acuerdo con las condiciones específicas de cada país, pero es frecuente que uno de ellos (cuando no más de uno) estén en la base de estas interrupciones en los procesos de crecimiento de los países de renta media.
La primera de estas áreas está relacionada con las condiciones de gobernanza del país: es la que llamaremos trampa de gobernanza. A medida que los países progresan, requieren instituciones más complejas para gestionar los problemas de coordinación que surgen como consecuencia del desarrollo y para responder a una sociedad más demandante en términos de las condiciones de gobernanza. En otras palabras, el proceso de desarrollo requiere una senda de cambio institucional. Sin embargo, estos dos procesos no necesariamente evolucionan al mismo ritmo, con las instituciones sujetas a una más poderosa inercia. Esta falta de sincronía afecta especialmente a los PRM, que son los países que experimentan un proceso más acelerado de cambio económico y social, en un entorno de instituciones frágiles o poco evolucionadas.
Este factor no alude a una deficiencia meramente técnica. En ocasiones, el problema radica no sólo en la debilidad o limitada eficiencia de las instituciones, sino también en su reducida credibilidad. Tal situación está motivada, entre otros factores, por los extraordinarios niveles de desigualdad y fragmentación social que caracterizan a algunos PRM. La aguda desigualdad sostenida en el tiempo, en un contexto de baja movilidad social se convierte en un elemento que socava la legitimidad institucional (Alonso y Garcimartín, 2013). En ese entorno, las instituciones son menos capaces de proveer los bienes públicos que la sociedad demanda, de gestionar los conflictos distributivos que provoca el desarrollo, de enfrentar los shocks externos o de afrontar las tareas de coordinación y de desarrollo de los mercados que se requieren.
El segundo grupo de vulnerabilidades se relaciona con las dificultades que estos países tienen para alcanzar una integración estable en los mercados financieros internacionales y, al mismo tiempo, mantener suficiente espacio para el despliegue de políticas macroeconómicas de corte contracíclico: es lo que cabría denominar la trampa financiera. Esta dificultad está asociada con los efectos que los mercados financieros tienen sobre países con alta tendencia hacia el endeudamiento en divisas extranjeras, limitado espacio fiscal y mercados nacionales de capital notablemente estrechos.
Dada su alta exposición a los mercados financieros internacionales, los PRM se enfrentan a especiales dificultades para preservar la estabilidad macroeconómica. El entorno financiero internacional acentúa el tono procíclico de la política económica, que se relaja durante los tiempos de abundancia, cuando hay entradas masivas de capital, y se contrae cuando los capitales abandonan aceleradamente el país. Este comportamiento se ha visto agravado como consecuencia del proceso de liberalización financiera y de desregulación de la cuenta de capital (Ocampo, 2011; Ocampo y Griffith-Jones, 2007).
Con altas razones de deuda sobre el PIB, pasivos en moneda extranjera (y a veces en títulos de limitado plazo), los países están sujetos a la influencia del “animal spirit” de los inversores internacionales. En casos de alta tensión, los episodios de inestabilidad se agudizan hasta convertirse en severas crisis financieras expresadas en forma de sobreendeudamiento, crisis bancarias o insostenibilidad del tipo de cambio. Todo ello provoca costosas regresiones en la senda de desarrollo de los países afectados.
El tercer grupo de problemas se relaciona con las dificultades que experimentan los PRM para sostener un proceso de cambio tecnológico, energético y productivo a medida que avanzan en su nivel de desarrollo: es la trampa del cambio productivo. Tradicionalmente, la especialización productiva de este tipo de países ha estado basada en sectores intensivos en recursos o en mano de obra no calificada. A medida que se elevan las condiciones de costo de esos factores, los países necesitan redefinir las bases de sus ventajas competitivas, desplazándose hacia sectores más dinámicos.
Para alcanzar ese objetivo es necesaria una combinación de inversión en capital físico y humano, la promoción continuada de las capacidades tecnológicas, la creación de infraestructuras eficientes y el fortalecimiento de un clima sólido de competencia en los mercados. En el área de la política comercial, se requiere una cuidadosa combinación de políticas de sustitución de importaciones selectivas y temporales, junto con una activa política de promoción exportadora. Articular un proceso complejo como el descrito con un marco institucional frágil y en un contexto de restricciones financieras no es una tarea fácil.
Los requerimientos derivados de la sostenibilidad ambiental han añadido nuevas demandas a la transformación productiva de los PRM. Estos países están forzados a revisar sus modelos energéticos y tecnológicos si desean que sus tasas de crecimiento, que pueden ser elevadas, no den como resultado costosos (e irreversibles) daños ambientales. La transacción entre crecimiento y cambio en los patrones energéticos se presenta de forma especialmente aguda en estos países.
En las trampas mencionadas, el papel de la cooperación para el desarrollo es más bien limitado, pero no irrelevante. Los efectos de la ayuda podrían ser significativos en la primera de las trampas mencionada, afrontando problemas relacionados con la fragmentación social, las desigualdades sociales, la fragilidad de la sociedad civil o la debilidad de las instituciones; los efectos serían leves, pero perceptibles, en materia de apoyo al desarrollo de capacidades innovadoras, de cambio en los modelos energéticos o de respaldo a la cooperación en materia tecnológica; y los impactos serían muy pequeños, si es que existen, en el ámbito de la gestión macroeconómica o la estabilidad financiera. Por tanto, si la cooperación para el desarrollo quiere ser efectiva en los PRM, tiene que ser altamente selectiva, actuando sobre los problemas más relevantes en cada caso y a través de formas que incentiven cambios (Alonso y otros, 2014).
Hay tres aspectos derivados respecto de la cooperación con PRM: i) dado el limitado peso de los recursos en el PIB de los receptores, la eficacia de la cooperación para el desarrollo dependerá de su capacidad de apalancamiento de recursos o capacidades adicionales: dicho de otro modo, la cooperación internacional será mucho más importante como un factor catalítico que como estricta fuente de financiación; ii) dadas las áreas de trabajo de la cooperación, tan importante es proveer ayuda como otros elementos de la cooperación más allá de la ayuda, entre ellos, mejoras en la coherencia de las políticas de los donantes; y iii) por último, sin un entorno internacional propicio, con reglas globales más justas y estructuras de gobernanza más representativas, muchos de los esfuerzos nacionales de desarrollo serán poco fructíferos.
4. nuevos actores, nuevos instrumentos Desde los años noventa, el número y la diversidad de los proveedores de ayuda se ha incrementado rápidamente. Como consecuencia, la arquitectura actual de la ayuda a escala global es más compleja y fragmentada que antes, con costos en términos de eficiencia, en la medida en que el nivel de coordinación entre los actores es bajo. Ese proceso ha tenido, desde otra perspectiva, un lado positivo, por cuanto amplió el espectro de modelos de cooperación existentes, incorporando nuevas culturas de trabajo, criterios y modalidades. Por ejemplo, algunos de los donantes emergentes son menos intrusivos y demandantes que los donantes tradicionales; y las organizaciones del sector privado se han revelado mucho más flexibles y preocupadas por los resultados que las agencias oficiales.
Entre los nuevos actores que se incorporan al sistema de cooperación en la última década, tres merecen ser destacados. En primer lugar, un creciente número de donantes emergentes están aportando recursos a través de la cooperación Sur-Sur (se volverá sobre esto más adelante). En segundo lugar, el sector privado, de modo directo o por intermedio de sus fundaciones, está apoyando de forma creciente los programas de ayuda internacional, al tiempo que promueve otras actividades (inversión con impacto social, por ejemplo) que tienen efectos de desarrollo positivos, sin por esto ser registradas como AOD. Además, como consecuencia de la asociación entre donantes oficiales y privados, han surgido nuevos esquemas de asociación público-privada, que adoptan muy diversas formas, tanto a escala nacional como a nivel internacional. De forma muy particular, estas fórmulas han dado origen a fondos globales en el ámbito de la salud que se han demostrado aceptablemente eficaces en la focalización de la atención internacional, en la coordinación de los esfuerzos y en el logro de resultados.
Con la presencia de estos nuevos actores, el sistema de cooperación para el desarrollo ha ampliado también el rango de sus instrumentos. La mayor parte de estos nuevos instrumentos está conectada con la implicación del sector privado en las actividades de desarrollo. Este es el caso, por ejemplo, de las asociaciones público-privadas anteriormente mencionadas o de las políticas de responsabilidad social corporativa, que implican a las empresas en acciones voluntarias para mejorar los parámetros sociales o ambientales de su entorno. En adición a estos instrumentos del sector privado, a lo largo de las últimas dos décadas, los donantes han usado nuevos instrumentos financieros (incluidos inversión, créditos y garantías) para promover el sector privado en los países socios. Se han creado, también, instrumentos en áreas donde la ayuda no había operado previamente, tales como la Iniciativa Ayuda para el Comercio promovida por la OMC para apoyar a los países en desarrollo en una mejor integración en el sistema multilateral, o nuevos mecanismos financieros en el área ambiental, sobre todo en relación con las actividades de adaptación y mitigación frente al cambio climático.
La composición de los recursos muestra, aunque en una forma incompleta, este proceso que otorga creciente complejidad al sistema de ayuda. De acuerdo con una reciente estimación, en el año 2000 la suma de las contribuciones de estos nuevos actores y mecanismos (donantes emergentes, fuentes privadas y asociaciones público-privadas), agrupadas bajo el rótulo genérico de “ayuda al desarrollo no tradicional” (ADNT), estaba en su más modesta estimación cercana a los 5300 millones de dólares (cerca del 8% del total) (Greenhill y otros, 2013) (cuadro 7). Esa cantidad se eleva, sin embargo, a los 53 300 millones de dólares en 2009 (30,7% del total). En una estimación menos conservadora, el índice de ADNT alcanzó el 22,8% en 2000 y llegó al 43,8% en 2009. Esto es sólo una parte del fenómeno, porque existen iniciativas de desarrollo de estos nuevos actores que no están adecuadamente registradas.
Como parte negativa del proceso, la proliferación de actores e instrumentos ha conducido a un sistema de limitada coherencia. La Agenda de París ha intentado combatir este problema, induciendo a los donantes a alcanzar una mayor coordinación, armonización y división de trabajo. Sin embargo, semejante proceder se enfrenta a un importante problema: dado que hay cada vez más actores no oficiales de desarrollo que operan en un campo más amplio que la AOD, la necesidad de una mayor coordinación no es meramente un problema que puedan resolver los donantes oficiales a través de las vías intergubernamentales de coordinación propias de la ayuda. Es necesario diseñar nuevas estructuras de gobernanza capaces de incluir la vasta pluralidad de actores que actualmente operan en el seno del sistema de cooperación para el desarrollo.
iv. un nuevo sentido del principio de rsponsabilidades comunes pero diferenciadas
Además de apoyar a los países a superar sus vulnerabilidades, el sistema de cooperación debería respaldar a los países en desarrollo para que puedan participar más activamente en la agenda internacional. Este propósito se manifiesta en diversas dimensiones, pero dos parecen de especial relevancia: la cooperación Sur-Sur y la contribución a la agenda de BPI.
1. cooperación sur-sur La cooperación Sur-Sur ha adquirido creciente notoriedad durante la última década. El volumen exacto de este tipo de cooperación no es bien conocido, dado que los deficientes sistemas de registro en los países implicados limitan la calidad de la información en esta área. En cualquier caso, de acuerdo al informe del CAD (DAC, 2011b), la cooperación SurSur (CSS) de 25 países no pertenecientes al CAD alcanzó los 10 600 millones de dólares (más del 8% del total de la AOD) en 2010, con Arabia Saudita (3400 millones de dólares), China (2 mil millones) y Turquía (968 millones) como más importantes contribuyentes (Figura 8). Estas estimaciones no incluyen todos los nuevos donantes, por lo que las cifras efectivas deben ser superiores a las aquí ofrecidas.
El fenómeno de la CSS es, en todo caso, muy complejo, acogiendo en su seno muy diferentes modelos de cooperación. En un intento de simplificar la diversidad, cabría distinguir cinco diferentes grupos:10
1. Miembros de la UE que están definiendo la política de cooperación para el desarrollo como parte de su proceso de adaptación a las reglas y políticas comunitarias. En este grupo se encuentran Polonia, Hungría, Rumania, Bulgaria, Chipre, Malta y los países bálticos. La mayor parte de estos países tuvo una experiencia previa en material de cooperación para el desarrollo dentro del bloque del Este durante la Guerra Fría; y muchos fueron receptores de ayuda oficial durante su transición a economías de mercado en los años noventa. El volumen de cooperación que otorgan es todavía limitado y se canaliza sobre todo por la vía multilateral (en especial, mediante sus contribuciones a la Comisión Europea). Su ayuda bilateral prioriza los países vecinos y tiende a estar basada en ayuda ligada a la compra de bienes y servicios del donante. En su mayor parte estos países comparten los valores del CAD, y algunos son candidatos a formar parte de ese organismo (este fue el caso de Eslovaquia, la República Checa y Eslovenia).
2. Donantes emergentes que son miembros no comunitarios de la OCDE. La mayor parte de estos países podría aceptar la mayor parte de los valores del CAD y algunos probablemente aspiren a integrarse en ese Comité. En este grupo se incluyen Turquía, Chile y México y, quizás, en un futuro, Colombia y Uruguay. La cooperación es provista a través de canales bilaterales y se enfoca hacia los países vecinos. La política en este ámbito está basada en la asistencia técnica y los proyectos son sobre todo derivados de la experiencia propia de los países que los promueven.
3. Los países árabes, un grupo que abarca a Arabia Saudita, Kuwait y los Emiratos Árabes Unidos. Este grupo está caracterizado por una larga experiencia en las tareas de cooperación para el desarrollo. Los países priorizan la ayuda a otros países árabes y a países africanos con amplias poblaciones musulmanas. Su cooperación, basada en donaciones y créditos, no está ligada y es canalizada sobre todo a través de vías bilaterales.
4. Un cuarto grupo está formado por países que defienden que la CSS está inspirada por principios alternativos a la cooperación Norte-Sur. Inspirados por la Conferencia de Bandung de 1955 y el Plan de Acción de Buenos Aires, de 1978, en este heterogéneo grupo están Brasil, Venezuela, Cuba, la Argentina, la India, Sudáfrica, Egipto, Malasia y Tailandia. Su cooperación es ante todo bilateral, compuesta por asistencia técnica y basada en el intercambio de experiencia y competencias técnicas entre los socios. Algunos de ellos (como Venezuela o Brasil) también conceden créditos.
5. Por último, China podría constituir un caso especial, no sólo debido al alto dinamismo de su ayuda, sino también a la compleja combinación de instrumentos que utiliza. La cooperación internacional está basada en los principios de igualdad entre países, mutuo beneficio, respeto y no interferencia en los asuntos nacionales. La definición que hace China de la cooperación es muy amplia, e incluye el apoyo a la inversión en el exterior, preferencias comerciales, cancelación de deuda, créditos con muy bajo tipo de interés, becas para estudiantes de los países en desarrollo y donaciones. Los proyectos “llave en mano” son también parte importante de la ayuda china.
Más allá de su diversidad, la CSS incorpora importantes nuevos elementos dentro del sistema de cooperación. Al promover unas relaciones más horizontales, este tipo de cooperación tiene un mayor potencial para promover un sentimiento de apropiación por parte del receptor. En segundo lugar, la CSS permite a los países en desarrollo aprender de la experiencia de otros países que han enfrentado los mismos problemas en contextos relativamente similares, propiciando una cooperación técnica más adaptada y barata que la ofrecida por los donantes tradicionales. En tercer lugar, la CSS tiende a generar un “doble dividendo”, por cuanto ambos países pueden adquirir o fortalecer capacidades técnicas e institucionales como consecuencia de la acción internacional de desarrollo. En cuarto lugar, la presencia de nuevos (y no tan nuevos) donantes ajenos al CAD crea una mayor competencia entre los proveedores de cooperación, lo que amplía los márgenes de maniobra de los países receptores (Kragelund, 2008; Zimmermann y Smith, 2011). Además, la CSS contribuye a extender un sentido de responsabilidad compartida en la agenda de desarrollo, cuyo respaldo no es exclusivo de los países ricos.
Obviamente, la CSS también tiene limitaciones que superar. Entre ellas, podría subrayarse el insuficiente esfuerzo realizado en materia de transparencia y rendición de cuentas a los niveles nacional e internacional, la debilidad de los procesos de seguimiento y evaluación de sus intervenciones y el limitado grado en que se ha abierto la política de cooperación a otros actores diferentes de los oficiales (la sociedad civil, por ejemplo).
En todo caso, la emergencia de la CSS ha puesto bajo presión las concepciones tradicionales y las estructuras de gobernanza del sistema de ayuda. Por ejemplo, alguno de los acuerdos impulsados por la Agenda de París, tales como evitar la ayuda ligada, puede ir en contra de las ventajas propias que los nuevos socios de desarrollo pueden traer al sistema de cooperación (básicamente, la transmisión de su propia experiencia de desarrollo de una forma directa y rápida). En la misma línea, el énfasis de la Declaración de París en la armonización tiende a favorecer a los donantes mayores, mientras limita el campo de aquellos enfoques alternativos que los nuevos donantes –de menor peso– pueden poner en práctica. Por todo ello,la senda hacia un sistema de cooperación más inclusivo probablemente comporte revisar los consensos previos y admitir acuerdos más flexibles de acuerdo con las condiciones de los países. Esto necesariamente debe llevar aparejado, en primer lugar, un diálogo más abierto e incluyente entre todos los implicados, pero también un cambio en las estructuras de gobernanza del sistema de cooperación, que hasta ahora han descansado esencialmente sobre las instituciones tradicionales de los donantes.
2. bienes públicos globales y regionales
El bienestar global depende, en gran medida, de la adecuada provisión de un grupo de bienes globales y regionales que se consideran cruciales. Sin embargo, la provisión de estos bienes no está libre de costos, haciendo difícil para algunos países en desarrollo asumir su contribución. En estos casos habrá una tendencia de los países a adoptar un comportamiento de tipo oportunista. A fin de evitar estos comportamientos, la comunidad internacional necesita definir incentivos correctos y medidas para compensar los costos.
Pues bien, los países en desarrollo (sobre todo los PRM) están llamados a desempeñar un papel crucial en la provisión de diversos tipos de BPI, en especial de aquellos de naturaleza ambiental. Por ejemplo, los PRM son responsables del 54% de las emisiones de CO2 en el mundo, y este porcentaje está llamado a incrementarse. Desde luego, será difícil establecer un marco dirigido a limitar estas emisiones sin el respaldo efectivo de los PRM. Al mismo tiempo, una parte de los PRM son también países con alto potencial de ser afectados por las carencias en la provisión de BPI. Por ejemplo, un gran grupo de PRM (entre ellos algunas islas y países costeros en el Pacífico y el Caribe) podrían ser seriamente afectados por los efectos del cambio climático: de hecho, 13 de los 15 países más expuestos a los riesgos naturales son PRM (World Risk Report, 2012).
Por una y otra razón, la agenda de los BPI, si bien importante para el conjunto de la comunidad internacional, es de particular relevancia para algunos países en desarrollo (muy centralmente PRM). El sistema de cooperación para el desarrollo debiera propiciar y respaldar los esfuerzos que los países en desarrollo hagan para implicarse de forma más activa en la definición y en el respaldo a esa agenda.
v. nueva cobernanza
La gobernanza del sistema de cooperación para el desarrollo ha descansado hasta el presente muy centralmente en el CAD, un comité especializado de la OCDE, compuesto en la actualidad por 28 donantes bilaterales,
además de la UE. Es sintomático que los mismos donantes que defienden
el principio de apropiación de las intervenciones de desarrollo por parte
de los receptores hayan localizado la gobernanza del sistema de cooperación en una instancia que les pertenece de forma exclusiva.
Pese a su naturaleza de club exclusivo de países ricos, la evaluación que cabe hacer de la actividad del CAD es aceptablemente positiva. Durante las últimas décadas, el CAD ha desempeñado un importante papel en la definición de conceptos, en el establecimiento de reglas, sistemas de registro y validación de la AOD y en la promoción de mejoras en las políticas y prácticas de los donantes. Dentro de este proceso, la tarea del CAD sometiendo a registro sistemático y homogéneo a la AOD bajo criterios estadísticos comunes ha sido particularmente importante, así como el proceso de revisión de las políticas de los donantes a través de evaluaciones sistemáticas realizadas entre pares.
Pero si la evaluación del CAD en términos de eficacia es aceptable, no cabe decir lo mismo con respecto a su representatividad y legitimidad. El CAD es una instancia intergubernamental, compuesta por un pequeño grupo de países desarrollados (los llamados “donantes tradicionales”), cuya membresía no refleja la pluralidad de actores que en la actualidad operan dentro del sistema de cooperación para el desarrollo.
Esa pluralidad de actores ha acentuado los problemas de coordinación y de frágil coherencia del conjunto del sistema. Sin embargo, no siempre estos aspectos son vistos de forma crítica por parte de los países receptores (Greenhill y otros, 2013). Muchos de ellos prefieren operar en un entorno plural de proveedores de cooperación, con criterios y modalidades diferentes, que someterse a un único interlocutor, resultado de la acción coordinada, bajo criterios uniformes, de todos ellos. Los beneficios de una mayor capacidad de elección, debido al más amplio rango de proveedores de cooperación, parecen compensar para algunos receptores el costo potencial de la fragmentación de las iniciativas o de la falta de coordinación de las acciones.
En cualquier caso, existe una compartida opinión de que hay espacio para una acción colectiva más eficaz, con mayores niveles de coordinación y complementariedad entre los actores y un más efectivo funcionamiento de las redes de trabajo en el seno del sistema de cooperación. Una más adecuada gobernanza podría conducir a mejores sistemas para compartir información (transparencia, predictibilidad), la promoción de comportamientos más adecuados (rendición de cuentas), el aprendizaje a partir de los resultados (eficacia) y la identificación compartida de brechas y desafíos (Killen y otros, 2010).
Si el objetivo es implicar a los nuevos donantes en un sistema más complejo de gobernanza, debería buscarse un foro más inclusivo en el cual todos los países y actores pudieran estar representados (Barder y otros, 2012). Una primera alternativa acorde con este planteamiento es el Foro de Cooperación para el Desarrollo del Consejo Económico y Social de Naciones Unidas (UNFCD), donde están representados los donantes tradicionales, los nuevos donantes y los países receptores. Esta alternativa satisface en forma adecuada el criterio de representatividad, siendo un buen lugar para el debate de políticas, pero su trayectoria en términos de eficacia es todavía bajo. De hecho, hasta el momento, el UNFCD no ha jugado apenas un papel operativo en el establecimiento de reglas,en la mejora de las prácticas de cooperación o en la coordinación de las políticas de los países.
A la vez, y como derivado de la dinámica post-Busan, se ha creado la Alianza Global por una Cooperación Eficaz para el Desarrollo (AGPCED), que es una instancia ministerial para el diálogo y la toma de decisiones, con un Comité Directivo para apoyar la plataforma ministerial. El Comité Directivo está apoyado por la OCDE y el PNUD e incluye a todos los actores más relevantes del sistema de ayuda, tanto públicos como privados. Esta alternativa supone una mejora en materia de inclusión respecto del CAD, pero tiene problemas en términos de representatividad formal y de implicación efectiva de los nuevos donantes y actores del sistema. Algunos la consideran un producto de la OCDE, más que una iniciativa nacida de un consenso más genuino y transversal de la comunidad internacional en su conjunto. La reunión de México, de abril de 2014,evidenció estos problemas que se relacionan con el respaldo efectivo de la iniciativa.
Ninguna de estas alternativas es plenamente satisfactoria, pero ambas comportan una mejora en relación con el CAD. Por esta razón, quizá la mejor opción sea apoyar a ambas e intentar vincular sus respectivos procesos de trabajo. Sin embargo, no hay duda de que el UNFCD está en mejores condiciones para ofrecer la requerida legitimidad que demanda una plataforma de gobernanza representativa e incluyente para el sistema de cooperación para el desarrollo.
Al tiempo que se avanza en una mayor complementariedad entre estas iniciativas globales, sería necesario respaldar los procesos regionales de diálogo, coordinación, intercambio de experiencias y monitoreo que se puedan generar entre los países, particularmente aquellos que están consolidando sus sistemas de cooperación. Tal vez sea en este ámbito regional donde más fácil resulte avanzar hacia una gobernanza, articulada a diversos niveles, incluyente y densa del sistema de cooperación para el desarrollo.
Además de la arquitectura institucional, es también importante definir el perímetro de la política de cooperación. La presencia de nuevos donantes, actores e instrumentos, alguno de ellos operando más allá de la AOD, obliga a la comunidad internacional a revisar los conceptos y sistemas de registro del sistema de cooperación. El CAD ha comenzado esa tarea, revisando la medida de la AOD y planteando la creación de un concepto más amplio y complementario de “apoyo oficial total al desarrollo”. En el primer caso, el principal propósito es delimitar de forma más precisa la AOD, definiendo la concesionalidad de un modo más riguroso (basado en el grant equivalent, más que en el valor fácil del crédito) y evitando el cómputo de algunos gastos ejecutados en el propio donante. En el segundo caso,el objetivo es capturar aquellos flujos (no necesariamente basados en esfuerzos presupuestarios directos) que son relevantes para el desarrollo y son movilizados con la ayuda de las intervenciones oficiales.11
Aunque este esfuerzo está bien orientado, dejará fuera de su consideración una parte importante de las acciones de cooperación para el desarrollo que hoy operan a través de canales ajenos a la esfera intergubernamental. La ampliación del perímetro del sistema de cooperación, con nuevos actores, instrumentos y objetivos, demandaría la consideración de la ayuda como un componente de una más amplia política global de desarrollo (Severino y Ray, 2009): una política que cabría denominar como pública, pero no porque la protagonicen los Estados de forma exclusiva, sino porque se despliega en el ámbito de lo público, de aquello que concierne al interés común.
vi. consideraciones finales
El análisis realizado en los apartados previos confirma que el sistema internacional de ayuda al desarrollo está sometido a un profundo cambio. La situación actual internacional es muy distinta de aquella que existía hace sesenta años, cuando nació el sistema de ayuda. Es necesario tener en cuenta hoy los desafíos que impone un mundo muy integrado pero con profundas desigualdades; un mundo que es más heterogéneo y en el que emergen nuevos poderes globales y regionales, en algunos casos procedentes de las áreas en desarrollo; un mundo en el que los centros de dinamismo económico se están desplazando en favor de países con mercados emergentes, particularmente de Asia; un mundo que es habitado por más 7 mil millones de personas, en el que se hacen visibles las tendencias al envejecimiento de una población que ya es dominantemente urbana;y un mundo enfrentado a problemas ambientales acuciantes. Es imposible predecir si el sistema internacional de ayuda será capaz de adaptarse a estas tendencias emergentes o si se convertirá en una política cada vez más irrelevante en ese mundo futuro que nos espera.
A este respecto, y en un ejercicio un tanto sumario, se podrían avizorar dos posibles escenarios para el futuro. El primer escenario podría resultar de una progresiva pérdida de empuje de la agenda de reforma de la ayuda y de la relegación de esta política a un puesto menor en la jerarquía de los intereses de los donantes. Los severos efectos de la crisis económica en muchos de los países de la OCDE podrían conducir a una nueva fase de “fatiga de los donantes”. Los limitados logros de la Agenda de París alimentarían actitudes revisionistas, que son ya observables en algunos donantes, buscando el retorno a fórmulas más tradicionales de gestión de la ayuda. En este escenario, la Agenda de París podría no ser totalmente abandonada, pero se trataría de reducir su grado de complejidad. En este caso, es probable que la ayuda mantenga su agenda tradicional, sin integrar nuevos elementos relacionados con la provisión de BPI, quizá con la excepción de algunos temas ambientales. Acorde con este enfoque general, la gobernanza más central del sistema de ayuda continuaría estando en torno al CAD de la OCDE, si bien es previsible que ese club de donantes se vaya ampliando en la medida en que se integran nuevos miembros de la OCDE. Esta opción sería compatible con la subsistencia del GPEDC, entendido como un foro más amplio de legitimación y construcción de consensos.
Se podría imaginar un escenario de cambio más radical. En este caso, el objetivo sería definir un nuevo enfoque para la política de desarrollo que supere la tradicional separación entre donantes y receptores sobre la que se sustentó en el pasado el sistema de ayuda. El objetivo sería establecer un nuevo marco de responsabilidades comunes pero diferenciadas, implicando más activamente a algunos países de mayor desarrollo relativo del Sur. Este escenario supondría la promoción de una agenda de cooperación más amplia basada en tres grandes tareas: i) garantizar la provisión de mínimos estándares universales de protección social a la población mundial; ii) proveer bienes públicos internacionales; y iii) corregir las desigualdades internacionales y promover la convergencia entre países (véase aquí el capítulo 1).Los problemas asociados con las reglas globales (en el comercio, la inversión, la tecnología, etc.) también entrarían en esta esfera, para asegurar una mejor distribución de las oportunidades de desarrollo, incluyendo las penalizaciones a aquellas prácticas que obstaculizan este último objetivo (paraísos fiscales, por ejemplo). El sistema aquí descrito trataría de incorporar no sólo a los nuevos donantes, sino también a los actores privados implicados en las tareas de desarrollo. Como consecuencia de todos estos cambios, se requeriría una nueva estructura de gobernanza para asegurar que están representados, sin excepción, los países proveedores y receptores y los actores públicos y privados. Sin ciertas transformaciones, ni el UNFCD, ni el AGPECD actuales parecen una buena alternativa para articular ese sistema de gobernanza,aunque el UNFCD está en mejores condiciones para desplegar esa función en el futuro, habida cuenta de su ubicación en Naciones Unidas.
Es probable que la realidad dirija el futuro sistema de cooperación a un punto intermedio entre los dos escenarios aquí presentados. Cuanto más cercano esté el sistema del segundo de los escenarios mencionados, más oportunidades tendrá para adaptarse al nuevo panorama internacional que se abre paso. Ello comportará, en último término, aceptar la transición desde la AOD a una política pública global de desarrollo.
referencias
Agenor, P.-R. y O. Canuto (2012), “Middle- income growth traps”, Documento de Trabajo de Investigación de Políticas del Banco Mundial, 6210, Washington, DC
Aiyar, S., R. Duval, D. Puy, Y. Wu y L. Zhang (2013), “Growth slowdowns and the middle- income trap”, IMF Working Paper, 13/71, Washington, DC.
Alonso, JA (dir.) (2007), Cooperación con Países de Renta Media, Madrid, Editorial Complutense — (2012), “De la ayuda a la política global de desarrollo”, DESA Working Paper, 121, Nueva York. — (2014), “Cooperación con países de renta media: un enfoque basado en incentivos”, AECID Working Papers, 3, abril.
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