EL DESARROLLO DE INFRAESTRUCTURA EN UN ESCENARIO DE RECURSOS ECONÓMICOS ESCASOS  

En virtud de las exigencias del desarrollo económico, la búsqueda de la productividad y de una mayor competitividad en los mercados internacionales, los países de la región han requerido ampliar su infraestructura y modernizar la provisión de servicios de logística y movilidad de forma acorde a las nuevas necesidades y estándares tecnológicos. Esta modernización se ha centrado principalmente en obras orientadas al comercio exterior (como puertos, aeropuertos o grandes corredores viales) a veces en desmedro de la construcción y mantenimiento de las infraestructuras interiores (caminos secundarios, puentes, túneles, entre otras obras de ingeniería). Esto ha contribuido a una degradación progresiva de la cobertura y la calidad de la infraestructura, aumentando con ello los costos del uso de las infraestructuras, los tiempos y el costo de desplazamiento de los usuarios, además de importantes externalidades negativas que afectan la calidad de vida de la población. 

El efecto quizás más importante de esta falta de inversión es la pérdida progresiva de la productividad del capital de las infraestructuras públicas de los países, la cual se suma, a la ya de por sí baja productividad de la economía que caracteriza a la región. En los últimos años la región ha experimentado tanto una baja acumulación de capital como una reducción de la productividad total de los factores (CEPAL, 2017). De igual forma, un reciente estudio del BID ha detectado que los principales obstáculos para incrementar la productividad y el crecimiento están relacionados con deficiencias en las inversiones de infraestructuras, los mercados financieros, la innovación, la baja competitividad, la poca integración, el bajo nivel de exportaciones sofisticadas, una baja propensión a adoptar mejores tecnologías (BID, 2018). 

La inversión pública en infraestructura en América Latina ha sido en promedio del 1,5% del PIB anual en el período comprendido entre 2012 y 2015. A su vez, la inversión privada ha alcanzado solo el 1,1% anual, según datos de INFRALATAM2 . Mientras que la inversión requerida para reducir la brecha de infraestructura en la región varía entre el 3,7% y el 7,4% del PIB anual, según fuera el escenario económico proyectado (Sánchez y otros, 2017). En el período comprendido entre 2008 y 2015, la mayor parte de la inversión en infraestructura de transporte en los países latinoamericanos se destinó a la construcción o rehabilitación de carreteras; eso corresponde a un promedio de 0.7%-0.8% del PIB por año, cifra equivalente a USD 64 per cápita. En el mismo período, los países de la Unión Europea (27), Corea del Sur, Japón y China invirtieron más de USD 150 per cápita en esa misma categoría de infraestructura (Chauvet y Albertone, 2018).

Para hacer frente a la demanda esperada de transporte en el período 2016-2030, se debería invertir al menos un 2,2% anual del PIB en infraestructura del transporte, incluido el gasto en mantenimiento y reparaciones de las obras, cifra que implica el triple de inversión respecto de la actualidad. Es importante tener presente que estos valores no necesariamente incluyen mejoras de diseño o la incorporación de nuevos materiales o tecnologías. De aplicar a la infraestructura otros criterios valiosos, como los de calidad, confiabilidad, sostenibilidad y capacidad de recuperación (en lugar de solo disponibilidad), la situación actual de los países latinoamericanos podría ser aún más alarmante. 

Por todo lo mencionado anteriormente, se requiere con urgencia realizar esfuerzos significativos en términos de inversión y otras mejoras en el sector, particularmente en aquellas obras asociadas a la resiliencia, la adaptación y la mitigación del cambio climático, a las que se hace referencia en la Agenda 2030 para el Desarrollo Sostenible. 

Otro elemento a destacar es que la sola inversión pública no ha sido suficiente para ampliar la capacidad y asegurar el mantenimiento y actualización de las infraestructuras. Varios países de la región han buscado en las concesiones de infraestructura y asociaciones público-privadas (APP), formas de financiamiento que permitan aumentar la dotación de infraestructura disponible en cantidad y calidad. Sin embargo, pese al interés mostrado por los gobiernos y la evolución efectiva de los marcos regulatorios y de las capacidades operativas de los países con respecto a la implementación de asociaciones público-privadas en los últimos años, aún permanecen brechas importantes en términos de financiamiento, institucionalidad y clima de negocios. Según Global Infrastructure Hub, las APP tradicionales tienen un costo alto para los países de ingresos bajos y medios, estimándose que la preparación e implementación del proceso, puede llegar a representar entre el 5% al 10% del costo total de un proyecto. Este hecho sumado a la reticencia que existe en algunos países a utilizar esta herramienta de financiamiento explica en parte el poco avance significativo y uniforme en lo que a inversión privada se refiere. Según datos de la base PPI del Banco Mundial, entre 1990 y 2016, las seis mayores economías de la región: Brasil, México, Chile, Colombia, Perú y Argentina concentraron el 93% del total invertido por el sector privado como muestra el Gráfico 1.

Otro elemento que debe tenerse presente en este análisis es que un número importante de concesiones de infraestructura está entrando en la fase de maduración y próximo vencimiento de los plazos de concesión, lo cual requerirá de los países un profundo proceso de reflexión de como repensar su infraestructura y la forma de relación con los concesionarios para la nueva ronda de licitaciones. Por ejemplo, en el caso de los puertos de contenedores, un número importante de ellos deberán ser renovados sus contratos en el transcurso de los próximos 6 años. Si consideramos que estos terminales movilizan más del 20% del comercio en contenedores de América Latina y el Caribe, es evidente, que las decisiones que se tomen en las próximas licitaciones o re-concesiones pueden tener un efecto no solamente en el funcionamiento del mercado portuario sino también en la competitividad del comercio exterior de la región. 

Es por ello fundamental, el fortalecimiento de los organismos técnicos del Estado vinculados a la gestión de las APP, de modo de conocer en detalle las fortalezas y debilidades de los distintos mecanismos de asociación público-privada, de forma tal de no solo ampliar la capacidad de la infraestructura, sino también buscar mecanismos novedosos que permitan su mantenimiento, resiliencia y adaptación al cambio climático. También es fundamental el fortalecimiento institucional en la esfera política, sobre todo en la formulación de grandes proyectos y en la toma de decisiones respecto de la selección, priorización, financiamiento y operación de obras de carácter regional.