LOS NUEVOS DESAFÍOS QUE ENFRENTAN LAS POLÍTICAS SECTORIALES DE INFRAESTRUCTURA POR LA GLOBALIZACIÓN DE LOS MERCADOS   

La participación privada también ha traído aparejada nuevos desafíos en la regulación de los servicios y que pueden afectar la competitividad de América Latina y el Caribe. Una fuente importante de ellos se debe al proceso de consolidación y concentración de las industrias logísticas, marítima y portuaria, que resulta de estrategias de integración horizontal y vertical en la cadena de suministro. Por ejemplo, en el año 2017, la concentración en la industria logística de distribución terrestre implicaba que uno de cada siete contenedores de comercio marítimo fue movilizado por las 25 mayores empresas globales. La concentración marítima y portuaria presenta datos aún más extremos: el 71% de los tráficos marítimos principales son controlados por 3 alianzas globales, 5 países concentran el 69% de la oferta marítima mundial y las empresas de tres países (China y dos países europeos) tienen el 59% de la operación portuaria global. Tales niveles de concentración, en el caso de llegar a niveles de dominio de mercado, afectará también a América Latina y el Caribe y, por tanto, a su comercio internacional. En el caso específico de los puertos de la región, se observa actualmente el incremento del riesgo de comportamientos anticompetitivos derivados de la incompletitud de los contratos y la concentración de mercado resultante de la integración (especialmente la vertical y, en algunos casos, la horizontal). 

Lo mismo puede observarse en el sector de la construcción de infraestructuras, agravado además por actos colusorios —y de corrupción— que han caracterizado los últimos años en la región. La información sobre casos recientes de corrupción en América Latina revela que el costo de la corrupción promedia el 30% de la inversión y, en algunos casos, incluso pueden ser del 50 por ciento. Además de la importancia económica de los sobornos, la corrupción disminuye la eficiencia de las inversiones, socavan la fe pública en las instituciones e imponen altos costos socioeconómicos a los países, al fomentar la evasión fiscal, el endeudamiento soberano y los costos transaccionales, reduciendo, en definitiva, el crecimiento económico general. 

En tal sentido, el análisis y las propuestas de políticas regulatorias, antitrust y de las concesiones de infraestructura y servicios, son claves para el funcionamiento adecuado de estos activos productivos estratégicos para el desarrollo de su infraestructura y de las cadenas de suministro. Así se desprende de un reciente estudio del Foro Económico Mundial, el cual evalúa el desempeño promedio de la región en el pilar de las Instituciones (Índice 47.8 de un valor ideal de 100) casi al nivel de la región de peor desempeño, el África subsahariana (índice 47.5) (WEF, 2018). Esto implica problemas sobre condiciones previas que son básicas para el crecimiento y el desarrollo, incluyendo la corrupción, la delincuencia organizada y problemas en el aparato judicial. Por supuesto, existe una alta heterogeneidad y estos problemas afectan a algunos países de la región más que a otros. 

En este contexto, es preciso analizar y actualizar los marcos normativos y las regulaciones técnicas y económicas, teniendo presente que cada vez más los agentes privados involucrados en la operación de servicios logísticos serán mayoritariamente empresas globales, cuyas decisiones y estrategias comerciales, no necesariamente estarán alineadas con las expectativas regionales. Ello refuerza la necesidad de una reflexión profunda sobre la gobernanza logística con una visión integral, para que las regulaciones, normas e instituciones que emanen puedan resolver eficaz y eficientemente los desafíos de los distintos mercados, especialmente aquellas vinculadas a nuevas temáticas en la acción regulatoria del Estado, como los sistemas de prevención de la integración horizontal y vertical y la incorporación de tecnologías tanto en los servicios como en el comercio. 

Para avanzar a ese respecto, se ha resaltado la necesidad de alinear la concepción, diseño, ejecución, seguimiento, fiscalización y evaluación de las políticas de infraestructura, logística y movilidad con la armonización de los procedimientos técnicos y normativos necesarios para favorecer la complementariedad entre las distintas economías regionales. A ello hay que sumarle ahora, las necesidades para hacer frente a acciones anti competencia así como una necesidad creciente de atención para las políticas de desarrollo y de asistencia técnica a los gobiernos. Esto podría lograrse mediante una política integrada y sostenible de logística y movilidad con una perspectiva regional (Pérez-Salas, 2008; Cipoletta, Pérez-Salas y Sánchez, 2010), que permita resolver las fallas u obstáculos institucionales y regulatorios, tanto en la conducción de las políticas como en la organización de los mercados que surgen de la alta dispersión y multiplicidad de visiones públicas con respecto a la infraestructura económica y los servicios en sus diferentes procesos (concepción, diseño, implementación y seguimiento, fiscalización y evaluación). 

Dentro del diagnóstico sobre las políticas de infraestructura, se destaca la debilidad de los criterios de sostenibilidad en el diseño e implementación de políticas. Si bien es complejo determinar dichos criterios, ya que solamente existen diversos sistemas de evaluación, los cuales han sido desarrollados para un contexto específico, muchas veces lejano de las realidades que enfrentan a la infraestructura de América Latina y el Caribe, estas experiencias pueden aportar lecciones y metodologías importantes para el desarrollo de métricas aplicables a la realidad regional. La infraestructura sostenible no debe ser concebida únicamente para mitigar riesgos de naturaleza ambiental, sino para generar co-beneficios económicos, sociales y ambientales que favorezcan un desarrollo sostenible de largo plazo. De esta manera, tales consideraciones deben estar presentes en todas las etapas de un proyecto de infraestructura, desde la decisión por llevarlo a cabo, la operación, su mantenimiento y hasta el fin de su vida útil (reciclaje) en línea con las recomendaciones que emanan de la Agenda de Desarrollo 2030 y otros compromisos internacionales asumidos al amparo de las Naciones Unidas. 

Encontrar un equilibrio entre eficiencia, resiliencia y sostenibilidad en la infraestructura al servicio del desarrollo es un enorme desafío que la región enfrenta. Si como sabemos, las inversiones en infraestructura en América Latina y el Caribe son escasas y no consideran criterios de sostenibilidad en sus decisiones, resulta evidente que conciliar eficiencia, resiliencia y sostenibilidad es un desafío aún mayor. Por ello los gobiernos de la región requerirán un importante apoyo internacional para su fortalecimiento institucional en estas materias así como para el diseño de políticas de largo plazo que promuevan la incorporación de estas tres dimensiones, como una forma de alcanzar el cambio estructural y la igualdad en América Latina y el Caribe. Esto implica además, tener en cuenta los Objetivos del Desarrollo Sostenible, cuyas metas e indicadores presentan posibles caminos no solamente para alcanzar dicho balance sino también, para evaluar los logros alcanzados. 

Es importante que la resiliencia de la infraestructura —frente a los impactos del cambio climático y de otros tipos de disturbios— sea incorporada en los sistemas de evaluación de proyectos, dejando de ver estas obras de mitigación como meros sobrecostos. Si se consideran los costos de falla de la infraestructura o de no tenerla operativa, por la ausencia de la resiliencia —i.e., las pérdidas resultantes de posibles disrupciones por efecto de shock y estrés—, es seguro que buena parte de las evaluaciones serían más orientadas hacia activos de infraestructura más robustos y capaces de recuperarse de fallas más prontamente. En las circunstancias correctas, la inversión en infraestructura resiliente, potencia la capacidad de ésta de producir incrementos de eficiencia, productividad y ventajas competitivas. 

Si bien el desafío de conciliar eficiencia y resiliencia se enfrenta en las cadenas de suministro de todo el mundo, la situación de la región es más compleja por las fallas estructurales históricas en la provisión de infraestructura que aumentan la vulnerabilidad frente a un conjunto de amenazas naturales y humanas que no están presentes en las mismas proporciones en otros lugares del mundo. La provisión insuficiente e ineficiente de los servicios de infraestructura causa o exacerba los desequilibrios que han caracterizado a la región, incluida su estructura productiva poco diversificada, el retraso en el esfuerzo y el desempeño de la innovación, la alta concentración de ingresos y riqueza y la alta vulnerabilidad al cambio climático (CEPAL, 2016). Además, impide que se alcancen grados más altos de resiliencia, no solo desde el punto de vista de la infraestructura (es decir, la capacidad de los activos de transporte para resistir y responder a las perturbaciones), sino también teniendo en cuenta el conjunto de las economías, comunidades y personas de América Latina. La existencia de canales adecuados para la provisión y distribución de servicios y productos básicos, por ejemplo, es clave para minimizar los impactos y el tiempo necesario para la recuperación después de un evento natural devastador. 

Estos elementos deben tenerse en cuenta tanto en la planificación de la infraestructura como en las políticas públicas sectoriales y estrategias comerciales, pues la ruptura de una cadena de suministro afecta a la totalidad de sus componentes, sumando a los costos directos de la ruptura, un efecto importante de propagación al resto de la cadena. También es importante promover innovaciones y enfoques de colaboración para la gestión de las cadenas de suministro multimodales y regionales, no solo como una forma de dar mayor resiliencia a la infraestructura, sino también como una forma de reducir los costos logísticos y con ello aumentar la competitividad regional.